“十二五”规划与能源法治建设

——中国法学会能源法研究会2011年年会综述

中国法学会能源法研究会

 

   今年是实施“十二五”规划的开局之年。为了贯彻落实全国人大通过的“十二五”规划纲要,进一步推动能源法研究与能源法治建设,能源法研究会于2011年8月24日至26日在宁夏银川市举办了2011年年会。近130名来自能源产业界、高校、研究机构和法律实务机构的能源法专家、学者和法律工作者,以及全国人大财经委、国家能源局和国家电监会等有关部门的代表参加了会议。本次年会是本会近几年举办的一次规模最大的年会,也是第一次有海峡两岸专家、学者在同一个平台上交流的年会。

出席会议的全国政协经济委员会副主任、国家发展改革委原副主任、国家能源局原局长张国宝和本会高级顾问、原国务院法制局局长孙琬钟分别在开幕节与闭幕节会议上发表重要讲话(全文另发)。会长叶荣泗致开幕辞并就本次会议的主题“十二五”规划与能源法治建设的一些重要问题发表演讲;协办单位宁夏发电集团公司副总经理杨锐军致欢迎词。执行副会长周立涛、副会长兼秘书长肖国兴分别主持了开幕节和闭幕节的会议,副会长兼学术委员会主任吴钟瑚做会议总结。本会领导和顾问肖乾刚、副秘书长张勇、任华分别主持了各节学术交流活动。

本次年会共收到论文64篇、译文3篇,有25位专家、学者围绕主题分5个专题发表了精彩演讲。会议就主题所涉及的能源法研究的热点和难点问题,采用发言、提问与讨论、评论等形式,台上台下进行了热烈互动和交流,场面活跃,气氛融洽。年会成果颇丰,综述如下:

一、关于“十二五”规划与能源法及其法律体系的完善

(一)与会者一致认为,“十二五”规划在能源立法和能源法研究中具有重要指导意义。“十二五”规划以科学发展为主题,以加快转变经济发展方式为主线,进一步明确了未来五年我国经济社会发展的主要目标和政策导向,不仅是指导全国各族人民全面推进小康建设新进程的纲领性文件,也是指导我们开展能源法研究交流的纲领性文件。一些专家建议,“十二五”规划的一些重要原则和政策,特别是经过“十五”和“十一五”期间的实践证明十分有效的政策和制度应当成为能源立法的重要渊源,让其法律化、稳定化。“十二五”规划中关于“坚持节约优先、立足国内、多元发展、保护环境,加强国际互利合作,调整优化能源结构,构建安全、稳定、经济、清洁的现代能源产业体系”的战略取向的表述在能源法中应当进行必要的规定;“十二五”规划中的一些重要的约束性指标,比如非化石能源占一次能源消费比重、单位国内生产总值能源消耗降低幅度、单位国内生产总值二氧化碳排放降低幅度以及主要污染物排放总量减少等应当在能源法中有相应的规范。

(二)与会者普遍认为,落实“十二五”规划的能源法制建设依然任重道远。大家为中国特色社会主义法律体系的基本建立和改革开放以来我国能源立法取得的显著成就感到鼓舞,同时也有不少专家、学者对我国法律体系发展不平衡和能源法律体系建设相对滞后的状况表示忧虑。目前,有关能源的一些重要法律缺失,特别是综合性、基础性法律《能源法》,自2005年9月温总理批示要求立即研究起草,后又明确提出要以能源法为龙头完善能源法律法规体系,至今已有6年仍未能走出国务院提交人大或人大常委会审议,《石油天然气法》、《原子能法》虽多次组织起草至今无实质性进展,《煤炭法》、《电力法》等历经十年修订亦未修出正果,现行法律的一些配套法规急需建立和完善。“十二五”规划提出的有关能源的一些重要方面,如水电、核电、天然气的开发以及高碳能源低碳利用等方面法律缺失较多;对于一些潜在的清洁能源领域,比如煤制气以及煤层气等非常规天然气的开发利用,还有诸如分布式能源供应系统、国家综合能源基地建设、石油储备、农村能源、智能电网、碳排放交易等不少方面,基本上没有法律和行政法规可依,有的甚至是空白。

(三)许多与会者认为,我国社会主义法律体系的形成不能成为进一步加快我国能源法立法的障碍。从整个国家的层面来看,虽然大规模地造新法的立法活动已经过去,今后应当把更多的精力放到法律的修改完善上来,放到配套法规的制定上来,这种全局性态势对能源治建设的局部工作可能产生一些压力,加之能源法调整范围广泛,涉及法的学科众多,而且管理体制不顺,主体多元和利益诉求多样化,使得能源立法的困难较大,但只要领导重视,下决心进行协调和决策,困难是可以化解和克服的。按照形势决定任务的原则,专家们建议立法机构和政府有关部门在新的形势下,迎难而上、毫不放松地加强对缺失的能源法律的立法活动。

(四)与会者指出,新时期推动能源法治建设要突破传统法律部门的划分。破除能源、资源、环境中的深层次矛盾,突破部门法研究的界限,打破公法、私法的人为界分,开创实现资源节约性、环境友好型社会,生态化和低碳发展的能源法治之路。有代表主张,能源法的完善,必须与国家的产业政策很好的相互衔接、协调、配套。必须增强灾难意识,克服生态恶化、金融危机、群体事件及不同形式、不同规模的内战和国际战争频发的“四大灾难”。在制定能源政策,完善能源立法时,必须考虑到这些灾难给我们带来的各类政治、经济和社会的诸多问题。在制定、修改、废止能源法时,必须把能源安全放在重要地位。在能源法律制度中妥善地安排好能源的战略储备,能源的平时开发和利用,以及在紧急状态时有充足的能源加以必要的保障。同时,也要在这种大背景下,从立法角度在能源法律制度中安排好能源自身的产业结构以及能源的开发、利用和节约。

(五)一些专家、学者对《能源法》与其他单行能源法之间的关系进行了探讨。与会者认为,按法律体系建构的一般原理,应当先制定《能源法》,但是从法制建设的过程看,能源法往往是根据需要,而不是根据法律逻辑建构的。从节约立法成本来看,在《煤炭法》《电力法》等单行法律的修订和《石油天然气法》、《原子能法》制定遇阻的环境下,理想的方案还是应当抓紧推动《能源法》立法进程为好。有专家还以《电力法》修改为例,进一步说明了《能源法》与制定和修订单行能源法的关系,并对《电力法》修改中在电力规划、普遍服务、行政执法、电力市场、电力调度、用电检查、侵权赔偿、窃电法律责任等制度方面提出了建议。

二、关于能源发展转型与清洁能源发展法律制度

(一)会议认为,落实“十二五”规划,实现能源发展方式转型的核心是加快制度转型。制度转型的关键是法律转型。作为我国能源领域基础性法律或基本法的《能源法》是实现能源发展转型的重要抓手。《能源法》不仅要对能源发展转型做出回应,还必须做出推进能源发展转型的制度设计与安排。有学者主张,我国能源发展方式转型包括呈阶梯式的三种转型:从计划经济向市场经济转型、从粗放型向集约型转型、从化石能源向清洁能源转型。每一种转型都有其特定的目标与条件。经济发展转型在一定意义上就是制度转型。法律制度转型是能源发展方式转型的保障。政治经济与法律选择具有明显的阶段性与递进性。法律等正式制度向能源效率转型是我国能源发展阶梯式转型的根本要求。有学者主张,我国《能源法》应当立足市场经济进行制度设计与安排,以能源效率为出发点,用产权效率与政府公平,推动能源产业集约发展、清洁发展。还有学者以史为鉴,从能源立法在英国工业革命中的作用中推出,能源立法必须注重市场经济安排,实现能源法制度性优化,推进能源变革。主张将路径依赖与权力规制作为能源立法的核心任务。

(二)与会的一些专家对我国“十二五”期间能源发展规划的制订与实施提出建议。“十一五”期间高速经济增长引起的能源供求不平衡,煤、电、运之间摩擦加剧的现实暴露出了能源工业发展中的深层次的矛盾。特别是资源的短缺和能源、电力的超大规模发展,加上市场化改革不到位,致使能源、电力产业的经济运营环境困窘异常,暴露出发展的不可持续性和产业发展与生态环境的不协调性。必须在科学发展观指导下,对“十二五”和今后能源规划制定,进行全新的思考,探索机制和制度的创新。为此,要改进需求预测方法,创新规划的思路,把资源和环境的制约作为能源规划的重要内容。要做好各级规划的衔接和配套,确保能源规划的科学性、合理性。同时,《能源法》及能源单行法中应明确能源规划的法律地位,强调能源建设与布局应以规划为基础展开。

(三)针对我国能源生产和消费结构以煤炭为主的趋势在短期内不会改变的现实,与会的许多同志建议必须高度重视煤炭开发利用的战略地位。落实“十二五”规划纲确定的煤炭工业发展方向、重点任务和相关政策导向, 改变单纯地增加生产保障供给的思路,实行控制总量保障合理需求(符合国家产业政策的需求)的方针,加快转变发展方式,充分发挥约束性指标的导向作用,加大煤炭的清洁生产、节约利用和低碳利用的措施和政策支持力度。

(四)发展可再生能源和新能源是实现我国能源发展转型的必要步骤。与会者就此展开了多角度论述。有学者指出,新能源优先准入原则作为新能源供应者的程序性权利,其实施离不开一系列程序性和实质性的保障机制。作为世界上最早推行优先准入的发展中国家,我国应从法律上进一步明确许可主体程序,完善法定的能源标准,加强公共财政保障和建设。也有学者指出,经过几年发展,我国可再生能源开发利用无论在数量还是类型上都取得极大进展。但可再生能源仍然面临许多发展的瓶颈和障碍,建立并利用可再生能源配额制进一步推动可再生能源的发展已经成为当务之急。与会代表还针对潮汐能开发的法律、政策及行政管理制度、清洁能源发展的金融支持进行了系统梳理和思考。

三、关于节能减排、应对气候变化的政策与法律制度

(一)与会专家、学者认为,应对气候变化与能源问题有着内在的必然联系,节能减排是应对气候变化的有效手段。有不少学者从介绍欧盟气候变化立法进程入手,详细评析了欧盟各项重要政策尤其是欧盟排放交易体系(EU ETS)的得失并据此提出了我国气候变化立法的路径选择与制度期待。欧盟经过近20余年的完善和发展,应对气候变化立法与政策已经逐渐形成较为完整的立法体系和制度平台,其相关法律与政策对我国有重要借鉴意义。未来20年我国面临着在保障经济平稳较快发展的前提下努力减缓和适应气候变化负面影响的艰巨努力,立法体系与制度供给方面的压力不容小视。

(二)与会者对有关碳排放权法律属性的定位进行了深入探讨。这是我国“十二五”期间逐步建立碳排放交易市场的一个必要条件。有代表把碳排放权视为一种新的发展权,其法理依据有《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》以及可持续发展原则、共同但有区别的责任原则和公平正义原则等。从而力主后京都时代碳排放权的分配应考虑发展需要、人口数量、历史责任以及公平正义原则等因素。作为温室气体排放大国的我国在坚守“共同但有区别的责任原则”的前提下,应逐步实现从“差别原则”到“共同责任”的转变,在加强与发展中的大国协调的同时,适当支持小岛国联盟和最不发达国家的要求,并重视碳排放权分配中的发展权问题。也有代表主张,碳排放权是财产权,这是建构我国碳排放权市场的过程必须坚守的原则。主张这一观点的学者认为,我国碳交易市场是以《京都议定书》设立的国际清洁发展机制为主的项目级交易为基础的。清洁发展机制(CDM)在产权界定、自我强化系统、制度协调、机构运作方面的成功使其在我国的开展取得了良好制度绩效,这对我国碳市场的构建具有指导与借鉴意义。实现这两种制度之间无缝对接是构建我国碳市场的必然要求。构建碳交易市场的首要问题是确立碳排放权,碳排放权的初始分配应采取有偿和无偿相结合的方式,兼顾公平与效率;碳减排的重心应是国内碳交易市场,CDM可作为辅助机制;应将碳税和补贴作为碳交易的配套激励制度;适度加强碳交易市场的监管,推动碳排放的检测和信息公开;合理开发碳交易金融产品,逐步实现碳金融市场的多样化。

四、核能立法与核安全制度保障

(一)日本福岛核事故造成的巨大灾难引发了世界范围内关于核能发电的大讨论,因而也成为本次会议关注的热点。与会者针对我国核电大发展,而无法律保障核工业发展与核安全的实际表示担忧。部分专家、学者指出,我国核电的开发已经在法律缺失的情况下“裸奔”了20年。不少专家、学者认为,从中国解决能源供给的实际及未来发展趋势来看,我国不可能弃核,而发展核电将是中国发展清洁能源的重要路径。为了保证核电及核安全,除了采用先进技术外,我国亟需加强核电及核安全监管队伍及制度建设。单靠低效力的行政性文件无法满足我国核能发展的需要,国家应尽快抓紧制定《原子能法》和《核安全法》。

(二)与会者在分析法国、美国、俄罗斯等核大国核能安全立法保护的基础上,结合我国核能保护的立法现状,提出了加强核能安全立法的建议。要加强核能基本法的制定及其配套立法,加强统一的独立监管,建立各项前置行政许可、应急措施、事故预测及评价机制;同时应借鉴诸多国外先进立法经验,遵循国际惯例等。与会者认为,俄罗斯、日本与法国等国的核能安全管理经验,值得我国立法借鉴。俄罗斯是世界核能产业大国。由于核能产业不可替代的军事和政治价值以及巨大的经济价值,俄罗斯一方面对核能产业实行以联邦所有为主的产权控制,另一方面基于国际核能法律与政策的框架在国内实行严格的法律与政策监管。国家控制核能产业,国家主导核能产业,国家管理核能产业,国家确保核设施和活动的安全性,提升俄罗斯核技术水平,提高俄罗斯核能产业的国际竞争能力,以及实施积极主动的包括核能产业在内的核外交政策。俄罗斯既没有不重视核能产业发展的任何理由,也没有必要抛弃核电,更没有抛弃核能事业发展的任何行为。日本核安全应急法律体系的特点是核应急法律体系完整,相互协调配合、法律责任明确、法律体系下的核应急管理体系完善、突出体现危机处理中的法治原则。同时,日本核安全应急法律体系尚存在政府和企业的责任边界不清、信息公开在法律中缺失、欠缺国际合作等。反观我国核应急法律制度的现状及存在的问题,我国应进一步完善核应急法治,扩大核应急法律的适用范围,加强核应急法治宣传教育和战略规划,积极开展国际合作。

(三)核事故的法律责任承担成为会议讨论的热点之一。与会代表就核电控股股东是否受公司法有限责任保护,是否适用破产法等问题进行了广泛交流。有专家认为,由核经营者承担责任的现行责任制度是合理的。当资产不足以承担侵权责任时可以通过商业保险和国家考虑设立赔付基金两种方式。若企业本身资产不足以承担侵权责任,可以适用破产法,不存在适用揭开公司面纱承担无限责任的问题。

五、关于能源资源开采法律制度

(一)康菲石油公司渤海湾溢油事件引发的法律思考是本次年会的另一个热点。中外合作开采能源资源中的责任承担是能源勘探、开发、生产中存在的一个突出问题。现行能源环境法律制度对合作开采中责任主体应当履行的社会责任、环境责任、不规范的开发行为没有有效制约和应对。有专家指出,目前溢油事故拖延二个多月,迟迟得不到处理,与法律缺失有关。在发生责任事故时,中方公司作为平等的合作主体,无权处罚外方。外方也钻了我国法律法规的空子,中方成了事实上的第一责任人。还有专家指出,按现行法律规定,矿业权属于中海油,康菲仅享有合同权利,完善合同条款,是制约康菲作业污染行为的关键。行政管理部门也应探索新的、有效的监管方法,要明确安全生产监管主体和责任边界。更有学者认为,中外合作开采石油资源发生责任事故存在责任追究不到位,监管程序和法则上存在漏洞。海洋污染的公益诉讼存在着法院不受理、不立案的尴尬。

(二)与会代表认为,进一步协调能源法与相关法律的关系,保证制度安排的协调一致是克服能源企业生产经营难题的基础。例如,有关煤层气的法律法规与《煤炭法》有重复也有冲突。如何解决煤层气开采和煤炭开采的矿权重叠问题,在矿业权的审批上有国家机构“打架”现象,亟待制定相应的法律规范。土地利用规划与煤层气开发规划、城乡规划、中央与地方规划、矿权规划与土地利用规划需要很好地衔接。要解决上述法律冲突,除了合理匹配行政执法部门权力,还必须坚持国家利益至上,反对部门利益法律化,完善立法体制。

2017年04月07日

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