创新、变革、制度构建

—中国法学会能源法研究会2012年年会综述

中国法学会能源法研究会

 

2012年是中国法学会恢复重建30周年,也是中国法学会能源法研究会成立15周年。10月24日至26日,能源法研究会2012 年年会在上海华东政法大学松江校区隆重召开。本次年会由中国法学会能源法研究会主办,华东政法大学经济法法律研究院承办。来自全国能源法律的研究者和工作者130余人参加。

全国政协社会与法制委员会副主任、中国法学会党组书记、常务副会长陈冀平,原国务院法制局局长、本会高级顾问孙琬钟,国务院参事、原国家能源办副主任、国家能源政策咨询委员会副主任、本会高级顾问徐锭明,全国人大环资委法案室主任翟勇,中国法学会研究部主任方向,上海法学会常务副会长陈金鑫、华东政法大学党委书记杜志淳、副校长顾功耘,本会顾问吕振勇,会长叶荣泗、副会长周立涛、吴钟瑚、石少华、肖国兴,以及来自全国人大财经委、国务院法制办、国家电监会的有关官员出席会议。

本次年会共收到论文64篇,25人进行大会发言。在论文作者和发言人中来自能源企业和实务机构从事法律实务工作的专家有明显增加。会议以“创新、变革、制度构建”为主题,围绕能源增长方式变革与法律制度创新、能源结构调整与法律制度构建、能源市场结构与市场主体培育的法律问题、国内外气候变化立法与能源法的理论和实践、能源行业(企业)发展中的法律问题及对策等五个专题对能源发展转型背景下的能源法律问题进行了深入研讨。会议讨论互动热烈,不时出现不同观点交锋。本次年会是能源“产、学、研”互相交流、互相促进的盛会,是能源法研究成果集中展示的盛会。

一、关于能源增长方式变革与法律制度创新

(一)创新和完善能源法律制度为能源发展方式转变保驾护航。专家、学者们认为,可持续发展的精髓是低碳发展和构建绿色经济,核心是以低碳能源逐步替代高碳能源,使经济结构由高耗能高排放向高效率低排放转变。能源发展方式的转变刻不容缓,能源发展方式的总目标应该是“科学发展”,具体就是高效、清洁、低碳、安全,转变的主要路径是改革、改变、创新。制度创新特别是能源革命中的制度创新应该成为低碳革命的主要内容,中国能源法要以推动能源革命来进一步推动低碳革命。发展新能源和可再生能源是低碳经济、绿色经济的主要内涵和主要支撑。建议在评估现行经济法律的基础上构建我国低碳经济法律体系,加快国家低碳经济战略立法,适时推出低碳经济法。构建以能源基本法为核心的能源法律体系,加强科技立法,促进低碳经济科技创新。要从市场准入、资源产权、市场竞争、市场监管等方面构建我国能源市场法律制度。当务之急是在既往能源立法基础上进行补漏、修订,甚至重新构建我国能源法制体系。

(二)能源与环境问题具有必然的内在联系,能源法与环境法的综合性协调是制度创新的必然选择。一些专家、学者认为,以化石燃料为主的能源消费结构和以第二产业为主的产业结构必将使中国环境法的发展为了彰显“突出性的成效”和“抓重点问题”,走上了一条以污染防治为主的路线,能源消费结构、产业结构、区域结构,和城乡结构“陷阱”,使得环境法成为“被缚的普罗米修斯”。我国能源法制与环境法制逐渐趋近并融合,可持续发展与“生态化”理念在能源法制建设中全面确立并积极体现。从立法的角度,使能源开发与生态保护和谐发展,其产生巨大的经济效益也使生态环境得到有效保护。未来的《能源法》应当发挥其内外部制度结构功能,加强与环境保护法的制度衔接,秉持整体环保观念与统一法治理念,促进能源开发利用与生态环境保护协调发展。具体制度上可以考虑发展可再生能源发展基金、建立环境保险责任、建立并完善生态补偿机制。

(三)积极推动能源生产和消费低碳化。专家、学者们认为,以煤为主的电力生产结构决定了我国实现碳减排任务的艰巨性,电力行业低碳发展面临政策与法制保障问题。一些专家、学者建议,一要加快有利于减少温室气体的法规尽快出台;二要尽快转变高化石能源发电结构,逐步降低温室气体的排放;三要切实落实《可再生能源法》,加快能源法制、电力法制建设。从政治经济学角度看,低碳化消费模式才是低碳经济最好的基础,低碳经济才能实现转型社会对经济以及环境的期待。低碳消费具有现代性、技术性、工业性、可持续性的特征,应当通过建立低碳消费法律体系,实现低碳消费进而实现低碳生产、低碳生活。

     二、关于能源结构调整与法律制度构建

(一)与会者一致认为,进入21世纪以来,发达国家和地区积极进行能源结构调整,赢得新能源发展先机。发展新能源已成为发达国家促进经济复苏和创造就业的重要举措。美国、英国、德国、澳大利亚、日本、欧盟等国家和地区密集颁布新能源法律和扶持政策。研究发达国家和地区新能源、清洁能源法律与政策的主要内容及其特点,探讨其发展趋势及对中国的启示具有重要意义。

(二)新能源在我国处于战略性新兴产业地位,开发利用新能源在我国具有国家战略意义。与会专家学者提出了完善我国水能资源开发法律法规、管理体制、规划法律制定的建议,倡议积极推动《能源法》制定和《电力法》修订,抓紧完善《可再生能源法》配套法规,加快构建智能电网、低碳能源电价及低碳电力科技创新等法律制度。一些专家、学者认为,确定海洋能开发利用在我国海洋发展战略和能源发展战略中的战略地位至关重要,要从能源战略发展的地位来制定促进海洋能开发利用的长期、中期、短期规划,实行海洋能配额制、固定电价制、梯级电价制及控制海洋开发成本等法律制度为海洋能开发利用提供法律支持。

(三)核能发展的法律问题备受关注。我国核电经过20多年发展,已经进入快速发展期。虽然在日本福岛核电事故后国家暂停了核电项目的审批,但我国已经运行的和正在建设的仍有41个核电机组,而且随着核电重启声音日益高涨,新一轮核电建设高潮即将来临。一些专家、学者认为,我国缺乏统一、综合性的核电安全基本法,核电法律体系建设严重滞后,相关法律缺少技术支撑,管理体制存在权责不清、效率低下,监管机构独立性面临挑战,建议尽快制定综合性的原子能法,完善核应急监管体制,健全核事故预警机制。同时要积极参与国际原子能机构的立法活动。与会核能行业、企业代表阐述了核能特殊的国际法律发展、自然科学应用和国家关系变迁的关系,认为国际核能法律规制关乎国际战略格局、军事博弈和经济发展,既涉及鲜为人知的核威慑对抗,也有民生热议的能源开发合作。建议要进一步完善跨界核损害责任追究制度、赔偿规则和诉讼程序,不断增强立法的可操作性、适用性和便捷性。国务院批准的国家核电发展规划对指导我国核电企业降低生产管理成本具有积极作用,但核燃料进口、储备、核电厂厂址保护、核电站退役方面依然存在法律障碍,这种状况应当尽快改善!

(四)中日东海油气资源争端是本次会议关注点之一。与会者探讨了中日东海油气资源争端的法律解决机制。有专家、学者建议,应在中日双方2008年达成的《关于中日东海问题的原则共识》基础上,以联合经营模式为最佳,分中方一侧区块和争议范围内区块两种情形,考虑国家、开发机构和承包商三种主体,较为全面地涵盖中日共同开发区内的争端。

     三、能源市场结构与市场主体培育的法律问题

(一)能源市场结构优化离不开政府规制。欧盟在其历史发展过程中,把协调各成员国能源政策作为其核心工作,能源政策奠定了经济社会体制“欧盟模式”的基础,二者共同演化。美国对煤矿安全生产、石油价格的规制与放松规制、页岩气开发与监管及发达国家对光伏产业的支持政策为我国新能源市场发展提供了借鉴经验。与会专家认为,矿业权源于国家立足社会本位对传统私法上的财产权的介入而生,亟需国家对矿业权流转依法进行规制。建议按照事前、事中、事后三个阶段完善矿业权规制,完善我国矿产资源产权主体制度,健全矿业权竞争和交易制度。

(二)促进民营资本进入能源垄断领域,提高能源效率。一些专家、学者认为,我国《反垄断法》的宣示性特征使得大型国有能源企业对其垄断行为很少有所顾忌,也让执法者无所适从,其本质是准行政垄断。民间资本是我国《可再生能源法》效率价值的实现条件,但国有资本垄断阻碍了民间资本的充分发展和进入。政府理念转型是可再生能源领域民间资本准入的路径依赖,政府应该更加有市场化理念,对民间资本采取更开放化的态度。

(三)能源市场结构优化要求政府分权式规制。现代矿业权制度是分权型政府主导下的、有限制的产权制度。专家、学者建议,我国矿业权制度改革要明确中央政府和地方政府分权进程中的责任归属问题。矿业权制度设计应在一些重要资源管控上实行国家专属所有权情况下确立资源收益多级化的分配制度,明确划分中央和地方的利益分配关系。

     四、关于国内外气候变化立法与能源法的理论和实践

(一)国际气候变化谈判在既有的国际法律和政治经框架下面临不确定性,中国等发展中国家应积极应对。一些专家、学者认为,《联合国气候变化框架公约》确定的“共同但有区别的责任”应成为今后气候减缓谈判的重要法律依据,如何根据公约规定和发展趋势维护国家权益成为发展中国家面临的重要课题。部门方法为中国提供一个可供选择的契机,一方面可以缓解我国所面临的总量和峰值谈判困局,另一方面带动国内高排放产业转型升级,以谋求主导产业发展的更大空间。当前并不存在一个为国际社会所公认的全球

气候正义,未来国际气候制度的构建将凸现出逐级层进的发展路径。鉴于国际上对“共同但有区别的责任”出现不同的解释,专家、学者建议应区分不同语境下作为“法律原则”、“伦理准则”和“谈判策略”的运用。

(二)加强节能减排立法和法律实施,提高应对气候变化能力。节能减排是应对气候变暖的有效措施,涉及电力企业、公共机构、公众参与等多因素。一些专家、学者建议,我国公共机构节能管理的制度选择应以提高能源使用效率为目标,明确管理职责,加强监察执法权力,确立节能配额交易和市场化节能投资相结合的制度安排,积极推行政府节能采购制度。合同能源管理作为市场化的节能减排机制,具有多个有名合同部分条款有机结合的复杂特征,需要通过对法律关系的调整予以解决。碳排放权交易作为国际减排的市场机制,在金融危机背景下,短期内交易价跌量减,显示出该交易制度在防范和应对金融危机方面存在制度缺陷,需要引起足够的重视。

     五、关于能源行业(企业)发展中的法律问题及对策研究

(一)煤炭行业企业对国家能源立法提出了新要求。一些专家建议,法律应当规定严格的煤炭开发准入条件,要从资格认证标准、资产指标、从业人员指标、技术应用指标等方面完善立法,以淘汰落后产能。要理顺煤炭行业管理机构、企业和立法之间的关系,做到相互衔接、相互协调,减少行政审批,减少企业负担。一些专家反映,煤化工等综合利用项目、绿色煤电核准程序进展缓慢,一定程度上影响了煤炭企业的生产经营;一些地方政府收取税费没有法律依据;对煤炭企业节能减排考核指标体系不合理、不科学,与国家关于转变经济发展方式的政策不协调,建议补充万元产值能耗考核,对综合能源企业要分版块、分产业进行分别考核。

(二)能源企业海外资本扩展需充分注意法律风险。近些年大型能源企业实施“走出去”战略,取得很大成绩,但也不乏因政治和法律风险而遭受严重损失的事件。一些专家指出,相比于其他国家,尤其是发展中国家,企业在美国开展投资活动面临更严重的法律风险。为此提出了三点建议:(1)重视在美投资并购的法律风险。美国政治稳定、经济发达、法制健全、基础设施完善、社会治安良好,而对企业而言,赴美国开展投资并购,面临的最大风险是国家安全审查风险和违反法律风险。为了应对国家安全审查风险,企业首先应淡化“国字号”背景,可采取与当地企业先合资待时机成熟后收购股份等合适的投资策略。其次,应加强与美国外国投资委员会(CFIUS)沟通,同时要重视聘请当地律师所、公关公司等专业咨询公司。(2)重视赴美投资煤炭行业的法律风险。一是按照美国联邦和各州法律,外国公司无法直接拥有美国的矿权;二是即使是合资公司但能否被授予矿藏租约和各类矿业活动资格具有很大的不确定性;三是煤炭土地地下和地上不动产财产权的法律关系极其复杂,尖锐的利益冲突极有可能妨碍煤炭开采活动。(3)在美国建设、管理煤矿的法律风险。一是由于美国煤矿设计、设备采购及施工的标准非常严格,建议聘请美国的咨询工程师协助开展招标文件的编制和评标工作;二是煤矿竣工后,注意提前向所在州有关部门按照法律规定的程序和要求提交文件,申请获得煤矿生产许可证;三是鉴于美国当地煤矿的开采作业标准较为严格,建议通过与当地专业煤矿签订委托合同的方式落实受托生产运行的义务和责任(含聘用合格的煤矿工人、开展法律规定的培训等);四是在煤炭运输方面,应使用已进行注册的商业车辆和持有相关证照的驾驶员;五是在煤矿关闭前,严格按照美国联邦和所在州关于煤矿废弃及土地复垦的法律规定程序和要求进行煤炭的关闭和复垦工作。

(三)光伏产业因欧美反倾销、反补贴快速进入“严冬”,如何破解光伏“双反”难题,成为光伏企业难题,本次会议对此作出了积极回应。光伏产品的产业链结构、发达国家光伏政策、面临的国际竞争、金融危机深化成为我国光伏产品遭遇国际危机的外部因素,国内能源行业结构和制度结构成为光伏行业发展的国内“制度瓶颈”。一些专家、学者认为,打破垄断、优化能源结构、光伏企业提升研发创新能力、建立规范统一的市场政策体系是光伏行业发展的必经之路。我国《可再生能源法》存在一些不足,需要完善。一是实施细则缺乏,市场启动动力不足;二是政府有些政策重产能、轻应用;三是《可再生能源法》缺乏操作性。在固定电价制度下,可再生能源的发展完全依赖于政府政策扶持和原则支持,可再生能源的电力并没有自身的发展能力,不反映市场的需求和要素变化。建议《可再生能源法》的修订应强化市场观念,建立多层次、多种交易主体的光伏发电市场激励体系,构建良好的金融环境。政府应该更加重视市场化,对民间资本采取更开放化的态度。

2017年04月07日

中国法学会党组书记、常务副会长陈冀平在中国法学会能源法研究会2012年年会上的讲话

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