改革创新·转型发展·法治能源

                 —中国能源法研究会2014年会综述

  

   为深入贯彻党的十八大和十八届三中全会及中央财经领导小组第六次会议精神,推动法治中国与能源法治建设,繁荣能源法研究与交流合作,加强能源法研究会自身建设,由中国能源法研究会主办的中国能源法研究会2014年年会暨第一次会员代表大会于2014年8月19日至8月21日在北京举行。来自能源产业界、高等学府和研究机构、法律实务机构的能源法学和法律工作者,以及应邀莅临的全国人大财经委、环资委和法工委,国务院法制办、国家能源局以及中国法学会的有关领导近150人参加会议。这是一次从事能源法研究的法学工作者和法律工作者相聚交流的大会,是能源法研究会承前启后、继往开来的一次盛会!

  中央综合治理办公室专职副主任、全国人大常委、法律委员会副主任、中国法学会副会长徐显明,国家能源局党组成员、监管总监谭荣尧出席并作重要讲话。国家能源局发展规划司司长俞燕山就新形势下我国能源发展战略任务与能源法治建设做了专题报告,国家能源局法制与体制改革司司长王强和副司长贺刚等领导专门参加我会组织的部分专家座谈会就能源立法工作听取意见和建议。全国人大法工委副巡视员宋燕妮、中国法学会研究部主任李仕春,原国务院法制局局长、本会高级顾问孙琬钟,国务院参事、原国家能源办副主任、国家能源委咨询委员会副主任、本会高级顾问徐锭明,本会顾问肖乾刚、吕振勇,会长叶荣泗、副会长周立涛、邓建利、吴钟瑚、石少华、肖国兴、郭进平、李朝晖等出席会议。

  徐显明指出,习近平总书记在6月13日中央财经领导小组会议上的重要讲话意义深远。他以亲身经历深入浅出地解读了习总书记提出的能源消费革命、供给革命、技术革命、体制革命。他说能源革命有比“改良”、“改革”更高的要求,涉及一些制度要发生变化。在能源体制方面,徐显明副主任认为习总书记的讲话涉及到三个方面,一是我国能源市场体制是不健全的,垄断程度比较高,使得竞争不够,阻碍能源行业发展。第二应该恢复能源的商品属性,能源价格应该由市场决定,但是能源又和民生结合在一起,所以能源价格怎样确定就比一般市场更难。第三是监管体制上存在监管不到位和监管过度。要解决好政府这只“看得见的手”和市场那只“看不见的手”之间的关系。那只“看不见的手”,需要成型的法律;这只“看得见的手”,也是需要法律来保障它高高地举起。处理好两只手的关系,政府就能发挥更好的作用。除此之外,实际上还有第四方面的问题,就是我们能源领域的法制化程度不高,已经制定的法律,有的已经落后了,必须废、必须改。能源法治必须跟上来,要以制度创新来推动和保障生产力发展。徐显明对能源法研究会的发展给予积极评价,他说能源法研究会“起步晚、进步快,规模小、作用大”。

  谭荣尧代表国家能源局对会议的召开表示祝贺并作了《贯彻十八届三中全会精神以立法促进能源监管 开创能源立法工作新局面》的重要讲话。他介绍了国家能源局在能源立法、减政放权和能源监管方面的工作,强调要认真领会今年4月18日李克强总理主持召开的国家能源委员会会议和6月13日习近平总书记主持召开的中央财经领导小组第六次会议关于我国能源安全战略的“两会”精神。谭荣尧对能源法研究会寄予希望并提出三点要求。第一,要立足能源发展战略和能源安全战略高度,进一步重视能源立法工作。“两会”精神及中央办公厅的文件精神,都表明能源的法制工作已经成为了国家非常重要的战略。要启动能源领域法律法规立改废工作,尽快修订节能法、电力法、煤炭法和相关法规,推进能源法、石油天然气法、原子能法制定工作。第二,要围绕当前能源立法的目标和工作目的,开展立法研究。当前我国能源领域面临着深刻变化,推进能源领域法治建设,加强能源立法,必须立足国情,借鉴国外的经验,才能保证我国能源安全和稳定供应,促进经济社会可持续的发展。能源立法要以加快转变能源发展方式和调整能源结构为主线,以建立健全涵盖能源领域各门类、各环节的能源法律法规体系为目标,力争到2020年前后,基本形成体系比较完整、结构比较合理、相互协调统一的能源法律体系;到2030年,建成符合国情、分类齐全、结构严谨、配套衔接、有机统一、具有中国特色的社会主义能源法律法规体系。第三是要发挥立法对监管的作用。能源监管必须立法先行、规范开展。能源监管是维护市场秩序,一定要保护投资者、经营者和使用者的合法权益,保障能源安全、可靠供给。要在认真总结经验基础上,进一步明确能源监管的思路、目标和重点任务,以便更好地指导能源监管工作规范有序开展。要提高能源监管的针对性、有效性,要适应能源监管新形势、新任务,加强职能转变和减政放权以后能源适中适度的监管。

  叶荣泗在致辞发言中指出,在过去一些年里,面对国家《能源法》立法受阻、能源法治体系建设明显落后、能源法律法规立改废遇到困境的情况下,能源法研究会虽存忧心,却没有懈怠,通过年会、座谈会、论坛、报告、能源法律网和会刊、研究资料、专家访谈、及研究会的微博和微信群等多种形式来交流信息和学术观点。叶荣泗认为,习近平主席提出的“启动能源领域法律法规立改废工作”针对性很强,有着十分深远的意义和影响。他建议国家有权机构制定新的适应法治中国目标的能源法治规划,将能源立法作为国家立法重点领域。要加快制定综合性、基础性《能源法》。与之同时,加快制定《石油天然气法》、《原子能法》等单行能源法律和配套法规。叶荣泗特别强调能源法治的重要性。法治强则国家强,法治强则能源的可持续发展才有根本保证。能源法治不彰,雾霾日盛,改革停滞,腐败盛行,公信日衰,不仅危及能源安全,更危急国家安全和人民安宁。“雄关漫道真如铁,而今迈步从头越”。叶荣泗希望能源法研究会通过本次会员代表大会的召开,乘风破浪,掀起新的研究热潮。

  按照中国法学会关于所属研究会进行独立登记的工作部署,年会期间召开了中国能源法研究会第一次会员代表大会和一届一次理事会,完成了换届改选,选举产生了研究会新一届领导成员。中国法学会研究部李仕春主任宣读中国法学会党组关于能源法研究会负责人候选人的批复,并即席发表热情洋溢的讲话。新当选的石少华会长展望了能源法研究会今后工作的“三个重点”、“三项服务”,即能源法研究会要围绕能源革命、能源安全大局这个中心;要加强研究,开拓思路,出成果,有所作为;要承前启后,突出重点,不四面出击。能源法研究会要服务于国家能源立法,出高招、出实招;要服务于会员单位和行业企业;要服务于能源法理研究和学科建设。“众人拾柴火焰高”,他希望能源法学术研究要争鸣,百花齐放,不能“浅尝辄止”。“凡事预则立,不预则废”,能源法研究会的工作要“长计划,短安排”。

  本次能源法研究会年会的主题是改革创新·转型发展·法治能源。专题涵盖能源革命、能源改革的法律保障、推进能源法与环保法合力、能源法理论与实践创新、改革转型发展中的能源企业法务制度创新等。会议收到论文60多篇,通过大会主旨发言、举办青年论坛和实务论坛、专家点评、提问与观点交锋等多种形式进行了广泛深入的研讨和互动交流。

  一、关于能源生产与消费方式变革的法律制度创新

  (一)加快市场化改革,推动能源生产和消费革命

  保障国家能源安全,必须推动能源生产和消费革命。与会专家深入分析了能源消费革命的提出背景、要达到的目标和能源革命的路径抉择。能源消费革命的提出具有重要的战略意义和鲜明的时代特色,是在国内外能源消费激变情势下的战略性决策。我国能源消费在今后一个相当长的时期,仍将处于持续增长的过程。建议在这种情势下,需要正确研判未来,及时引入能源消费零增长理念并应用到规划研究中。加快市场化改革要求还原能源的商品属性,去除非市场化因素,明确市场主体的地位,构建有效的竞争市场结构和市场体系。推进能源革命的顶层设计需要发挥能源法律规范的引领和保障作用。这要求我们加快能源法律法规的立改废,构建中国特色的能源法律体系,创新制度,完善法律规范,使我国的能源发展步入快车道。

  (二)能源革命的实现要以制度革命为前提

  有学者认为,技术创新从来都是能源革命的路径依赖,技术创新因而成为能源革命的引擎或标志,然而只有破坏性创新才是适应能源革命,而旨在获得财富的维持性创新并不代表创新的本质。从维持性创新到破坏性创新,伴随相应的法律制度转型。外部市场竞争,内部技术价值链管理,技术性企业家的养成,形成技术创新与法律创新的互动,特别是形成鼓励与适应破坏性创新的法律制度是必须的。伴随着破坏性创新的拓展必然是市场经济的前行,必然是制度失衡与再平衡,必然是法律结构与法律体系的重构。能源法及其制度面临抉择,顺应能源革命,启动法律革命。在中国能源领域进行市场化改革是比实行破坏性创新的能源革命更为基础的制度性变革。而对此,法律制度的功能是有限的,法律的制度功能可能是在政党政治与行政体制做出抉择之后发挥的。破坏性创新的制度化有赖于国家战略与国家创新体系的深度改变与法律制度的革命性重构,为此,法学家需要努力,政治家更需要努力。从维持性创新到破坏性创新是技术过程,市场过程,政治过程,同样是法律过程。

  (三)完善政府采购政策,提高我国能源效率

  与会专家、学者认为,政府在提升能源效率中发挥着至关重要的作用,政府通过规划、计划等手段对这一行业(市场)的发展及其在国民经济发展中的地位进行界定,通过产业指导、市场准入、定价、财政政策、税收政策、金融政策等手段引导、支持和鼓励、规范这一市场的发展。在节能产品采购领域,虽然政府采购是促进能源效率政策的有效途径,但是其实施却远非一个清单制度那么简单,政府强制采购节能产品政策需要与现有其他法律要求保持一致,这一措施本身需要完善,执法能力需要加强。合同能源管理是中国节能法律政策上所采用的一种能源效率服务的特定术语。合同能源管理的应用领域不限于私人部门,也包括党政机关办公大楼、公共设施和学校等公共机构。能源效率服务政府采购将会是政府采购法律政策与能源政策未来发展与实践的一个重要方面。

  (四)创新投融资制度,推进我国海洋能开发利用

  一些与会代表针对资源能源不断消耗超出地球承载能力,最终资源能源枯竭可能引发人类生存危机的问题提出海洋中蕴藏着巨大的海洋可再生能源就是人类在面临能源危机时所亟需开发利用的最终的替代品能源之一。海洋能在我国的发展已经有一定的历史经验和技术的沉淀,然而在推进海洋能开发进程中,如何引入民间资本解决海洋能技术研发和开发利用对资金的要求,最重要的是创新配额式投融资制度。设计海洋能配额式投融资制度,对促进海洋能发展有重要作用。进行强制性的配额分配,义务主体完成配额有两个选择,一是自主投资发展海洋能技术研发和开发利用,二是购买海洋能绿色证书。

  (五)页岩气、地热能等新能源开发利用需要法律制度创新

  与会者指出,页岩气是一种清洁能源。页岩气开发在美国引发了一场新能源革命。但是在勘探、开采、运输、储存和处理阶段可能产生水消耗和水污染等环境损害。为此应坚持资源开发与环境保护并重,制定更新相关环境法规防治或减少页岩气开发造成的环境损害。浅层地热资源作为一种可再生资源,在我国的开发已经取得较大成就。然而,我国浅层地热资源的法律规制体系不完善,表现为:浅层地热资源法律属性模糊、技术性法律规范匮乏以及专门监管机构缺失。为了保障浅层地热资源的持续发展,我国法律必须厘清浅层地热资源的属性,制定技术性法律并在“全景敞视主义”的指导下,设立可再生能源委员会。

  二、能源行业深化改革的法律保障和路径选择

  (一)规制天然气行业的垄断需要《天然气法》与《反垄断法》的合力

  石油天然气行业垄断、页岩气管网垄断、天然气管道纵向一体化的行业结构和垄断制约着我国能源行业改革,需要通过法律界定能源行业垄断与竞争。与会专家指出,随着未来天然气行业放松规制改革的进行,竞争和垄断将共存于这一行业,形成行业法和《反垄断法》共同规制。基于我国天然气行业的未来发展和法律现状,学者建议制定《天然气法》规制天然气企业滥用垄断地位,设置行政权剥离条款,将能源管网企业拥有的管网规划权、入网标准制定权、调度权等行政权剥离出来,回归企业本质。与会者还比较分析了其他国家天然气管道从限制准入到公开准入产生的制度绩效,论证了企业主导的制度变迁虽然来得缓慢却更富有市场效率,认为能源行业具有同其他行业相似的可竞争特点,让市场经济规律进行自发调解是可行的。

  (二)加快核能领域立法势在必行

  核能在保障能源安全、调整能源结构、实现节能减排方面发挥这越来越重要的作用。按照国家的核电中长期发展规划,国内核电发展和“走出去”都面临着重要的发展机遇,迫切需要加快核领域的立法,为核能可持续发展提供制度保障。应加快《原子能法》、《核安全法》等法律的制定。立法中应把握好几项原则:以高层重视和牵头协调来引领立法,以促进行业健康发展的整体观念来规划立法工作,以立足现实与适度前瞻相结合来统筹立法,以改革的思路来推动立法。在立法中应处理好基本法与现行法律的关系,应有利于促进科研开发与技术创新,加强核安全监管独立性的法律规制,更加关注信息公开和公众接受、公众参与,以形成发展有保障、安全有监管、公众有参与、行业可持续的法律环境。

  (三)完善矿产资源立法,保障矿产资源生态利益

  部分与会者认为矿产资源利益并非单纯的经济利益,而是包含生态利益在内的复合利益。矿产资源本身就是自然生态环境的组成部分,其存在本身就是生态环境利益的体现。生态利益是社会公共利益,需要政府公共权力予以保障,矿产资源公共利益的保障实际上就是与矿产资源密切相关的生态环境利益的保障,这需要在矿产资源利益分配过程中为其留出相应的保障资金。《矿产资源法》并没有对矿业权的占有、使用、收益、处分做出具体规定,因而导致目前我国的矿业权设立形式主要还是行政审批。矿业资源开发的限制性准入不仅为民营资本设置了不公平的门槛,还严重阻碍了我国能源产业健康有序发展,因此必须通过立法改革,明确独立的监管机构,制定透明的监管程序,以实现产权多元化。

  (四)加快《电力法》修改,促进电力行业健康发展

  许多专家、学者特别是来自能源企业的法律专家表示电力法律体系建设的严重滞后,特别是作为电力基本法的《电力法》的修订千呼万唤却始终不出,已经成为电力市场化改革的突出障碍。立法的滞后造成市场难以形成,监管难以到位,调控难以奏效,世界上多数国家的电力改革都是立法先行,而我国的电力立法却迟迟落后于实践,不能不说是改革中很多问题与矛盾产生的重要根源。明确电力法主体从解决中国电力业实际问题上讲有利于解决中国电业政企分开,投资主体明确、各类电业产权清晰、经营和管理监督主体到位、价格公平合理、服务电力用户等问题。电力领域公权与私权相互交叉甚至混同这样的现状违背法治政府的要求,也与建立电力市场机制的目的相悖,区分公权和私权的关键在于界定公权的边界。

  (五)加强跨区法律制度研究,促进国际能源合作

  有学者梳理了中国与中亚、东盟的能源贸易合作现有的约束机制,指出中国的国际能源合作主要的约束义务是贸易自由化和非歧视,但面临着强约束性专门合作机制缺失、能源产品的出口限制行为突出、能源服务准入障碍严重等现实问题。随着中国与周边国家更紧密经贸关系的深入,快速发展带来的能源安全问题极有可能成为中国与周边国家进一步加快发展的制约因素。“能源安全合作”、“区域环境治理”成为破解这一困境的有效途径,区域内的中国及周边国家基于各自的利益,通过合作博弈,设计相关的能源合作法律机制,才有可能实现各国区域内能源的可持续发展。

  三、推进雾霾治理所需的能源法与环保法合力

  (一)构建碳税法律保障机制,促进我国能源低碳转型发展

  是否开征碳税、如何征收、怎样协调碳税与其他税费制度之间关系成为本次年会关注的焦点之一。环境污染加剧,“谈霾色变”要求反思过去的发展方式,经济发展要向低碳转型。是否开征碳税、如何征收、怎样协调碳税与其他税费制度之间关系成为本次年会关注的焦点之一。与会者指出,碳税制度的运行主要面临与现有税收的矛盾、与碳排放交易制度的冲突、税收征管组织架构的调整以及与国际贸易规则的协调这四大挑战。保障碳税的施行需整合碳税与排污收费制度,调整现有环境税收税率;需与碳排放交易制度衔接使达标排放企业享受碳税减免;需构建碳税征收动态平衡管理体系和综合性数据库系统;设计与国际贸易规则相契合的碳关税制度。与会税法学者分析了碳税作为中央税、地方税还是共享税的利弊,建议通过尽量用市场机制如绿色证书制度解决其中存在的问题。要防止碳税成为利益集团的“政治闹剧”,碳税的目的在于推动经济社会发展朝低碳方向转型。

  (二)雾霾治理需要完善能源法律制度、加强与《环保法》协调

  雾霾形成的内在机理要求能源法与环保法合力治理。与会学者指出,能源法治理雾霾的隐性资源和环保法治理雾霾的显性资源为二者共治雾霾提供了可能性。能源法问世的遥遥无期、能源单行法治理雾霾功能的弱化、新环保法治理雾霾举措的力不从心和大气污染防治法治理雾霾规定的漏洞百出使得二者共治雾霾的现状堪忧。建议建立健全能源法与环保法体系以改观二者共治雾霾的现实。同时,雾霾协同治理微观上要求建立监测和预警机制,确立联合治理机制,加强问责与监督机制。雾霾治理要求节能减排,离不开深层次的体制转型。与会者指出,压力型体制下的目标责任制和一票否决制作为地方政府的政治激励方式,在国家“十一五”规划中成为节能减排的基本方式,并在“十二五”期间得以完善。在压力型体制中嵌入市场化机制是节能减排实现长效机制的必然要求。

  四、能源法理论与实践的最新进展与分析探讨

  (一)能源法律受到地缘政治因素深刻影响

  与会专家、学者通过对俄罗斯能源政策法律因2013-2014年乌克兰事件而发生的变化进行梳理,指出这种变化既表明大国能源政策法律受国际政治的影响,也诠释了大国能源政策法律对国际政治的反向作用。国际政治在国际关系中在很大程度上具有决定性作用,大国的能源政策法律必然体现国际政治及国际政治关系,一个大国无论在考虑能源出口市场还是进口来源的多元化时,不仅需要从市场经济的角度考虑其多元化问题,还需要从国际政治的视角考虑其多元化问题。在当今国际社会中,没有一个大国不重视能源政策法律。对于中国而言,每一境外能源供应来源都因国际政治因素而具有不同程度的不稳定性,中国需要多元化的境外能源供应来源来保障其能源安全,服务于国家安全、保障民生和促进经济发展的根本性政策或者目标。

  (二)海上石油开发成为我国海洋争议热点,要依据国际法则积极应对

  海洋石油开发受到政治意愿、经济考量、所涉国家的多寡、主张的合法性以及文化因素影响。与会专家建议,为了推进中国与有关国家在南海共同开发“区块”的选择工作,有必要进一步拓展在南海的地理和资源调查活动,选择的潜在共同开发“区块”宜小,要鼓励石油公司积极参与南海油气资源的共同开发活动。选择共同开发区块、划定共同开发区,不但是推进海上共同开发的前提,而且是迈出有效解决两国海上争端的重要一步,但是区块的选择事关国家利益,往往举步维艰、需要较长时间。因此,中国对与相关国家在南海的共同开发活动,也要有足够的耐心和反复磋商的心理准备。

  (三)推进能源政策法治化是能源法律制度完善的必然要求

  有学者指出我国能源治理方面,国家习惯于政策先行、行政主导,倚重政策方式解决能源问题、规范能源活动,而忽视以法律手段的运用,这不仅忽略了法治在现代经济生活中的作用,也不利于能源问题的有效解决。国家将能源问题的解决上升到法律层面,安排能源法及其制度形成长期和稳定的行为机制,使能源问题的解决制度化、法制化是历史的必然。能源政策法治化的任务就是,为能源领域的各项工作提供充分的法律依据,为能源开发利用、监管提供基本的规范要求,为政府能源治理提供有力的法律手段。在既有法治框架下,应针对能源治理需要填补立法空白或弥补内容缺漏;防止或消除不同立法规定间的矛盾和冲突;尽量使能源立法的规范明确,具有可操作性。

  五、改革转型发展中的能源企业法务制度创新

  实务界就修订后的《中华人民共和国煤炭法》、国有能源企业改革的法律需求、能源投资项目的法律评审、清洁发展机制项目国内企业风险控制、重点能源诉讼专门化、能源施工企业的法律战略管理等实务问题作了针对性的深入探讨和交流。

  在国内企业参与清洁发展机制项目方面,与会专家提出应注重风险控制。清洁发展机制是一种发达国家与发展中国家在温室气体减排领域协作双赢的新颖模式,但是当前国内企业参与清洁发展机制项目面临着基础项目的风险、政治与法律变动的风险以及项目本身特有风险等,因此企业应当充分熟悉并运用相关国际国内法规,对参与项目尽职调查与审核;积极参与自愿减排项目,最大限度保障国内企业参与清洁发展机制项目的收益;注重咨询中介结构的选择,并且让咨询中介机构在开发阶段即介入项目以及通过核证的减排量买卖合同控制国内企业风险。

  作为大型能源企业的国企还面临着十八届三中全会后进行改革的任务。国有企业应当从习惯思维转为法治思维;从传统管理转为法律治理;从事后审核转为全程参与;从形式审查转为牵头抓总;从入位欲为转为有位有为。

  与会能源法专家、学者还就石油天然气税费制度、地质隔离二氧化碳监管制度、铀资源海上运输安全保障、能源开发中的水资源困境、能源政策法治化的逻辑与路径、新型城镇化建设中能源规划等多方面问题展开了广泛研究,对国际能源贸易合作、跨区域能源合作、WTO能源服务贸易谈判展开了国际比较研究。

  此次年会主办者对协办此次会议的中国华能集团公司表示由衷的感谢。


2017年04月17日

中国法学会副会长徐显明同志在中国能源法研究会2014年会上的讲话

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