完善能源立法  推进依法治国

                                                            —— 中国能源法研究会2015年会综述

 

为落实《中国能源法研究会发展规划》(2015-2020年)提出的“建设特色突出的能源法治智库”、“服务支持国家能源立法”等目标和精神,充分体现中国能源法研究会“三个服务”的定位,中国能源法研究会2015年会暨一届二次理事会于2015年8月22日至8月25日在黑龙江大庆举行。全国人大法工委、国务院法制办、国家能源局、中国法学会等单位的领导及协办单位中国石油天然气集团公司领导、大庆油田公司领导莅临会议指导。各大能源企业法律顾问、行业协会法律部门负责人及来自高等院校、研究机构和实务部门中从事能源法研究的专家、学者近百人出席会议。这是一次从事能源法研究的法学工作者和法律工作者相聚交流的大会,是能源法研究会承前启后、继往开来的一次盛会!

本会会长石少华、中石油大庆油田有限公司副总经理王建新和中国法学会研究部副主任李存捧先后致辞,期待与会人员围绕会议主题,开展交流研讨,共商能源法研究大计。全国人大常委会法工委副巡视员宋燕妮,国务院法制办工交司干部叶楠,本会顾问吴钟瑚、肖乾刚,副会长周立涛、郭进平、肖国兴、李朝晖、周凤翱、陈臻出席会议。

本次能源法研究会年会的主题是推进依法治国与完善能源立法。年会的专题涵盖能源革命、能源安全与能源法治;能源立法“立改废”与能源法律体系建设;《能源法》的立法契机与制度选择;国外能源立法与我国能源立法的比对与借鉴等。会议收到论文50多篇,与会代表通过大会主旨发言、大会交流发言、圆桌讨论等多种形式进行了广泛深入的研讨和互动交流。

一、《能源法(送审稿)》修改工作与能源法治

(一)抓住契机,加快《能源法》立法进程

与会者认为,我国的能源法制建设早在上个世纪就已经进入提速状态。改革开放以来,关于能源领域已有5部法律和15部法规。但由于种种原因,作为能源领域基础性法律的《能源法》搁浅数年。去年习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议提出的能源消费革命、能源供给革命、能源技术革命和能源体制革命,为《能源法》制定工作的提速提供了契机。《能源法》作为全面深化改革和全面依法治国急需的项目,被列入国务院2015年立法工作计划。我们必须乘势重新梳理能源立法的现状及存在的问题,分析能源立法滞后的体制、制度和机制等方面的深层次矛盾及原因,借鉴国外能源立法的成熟经验,对《能源法》基本框架进行科学的顶层设计,结合实际对《能源法》进行深入研究及修改,推动该法尽快出台,促进能源法治建设,争取用五到十年时间,形成比较完整的能源立法体系。《能源法(送审稿)》的迅速起步,工作突出是大势所趋,完全符合我国能源发展与法治建设的实际。

(二)把脉改革精神,做好能源法律法规“立改废”顶层设计

会议认为,推进能源革命,需要良法为之保障。加强能源法治,必须实现立法先行。十八届四中全会早已明确了立法与改革的关系。而能源领域的改革措施,也必须要于法有据。与会专家表示,要坚持把立法决策和改革决策结合起来,从法律制度上落实和体现。一方面,立法与改革有内在的冲突,立法是稳定,改革是变动;另一方面,立法与改革相辅相成、互为条件,没有立法,改革就会缺少动力。因此,要在这两者之间找到平衡点。

针对能源领域法律法规的“立改废”, 要按照党的十八届四中全会决议的要求,与时俱进地布局和规划好能源法律规范体系,增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性,时不我待地把能源法的体系和制度建设提速。与会学者认为,“立”的方面,要积极推进能源立法的修改和完善,制定能源立法规划;积极推进《能源法》、《电力法》的制定、修改等重点立法项目;积极推进《海洋石油天然气管道保护条例》、《能源监管条例》、《石油天然气保护法》、《煤炭法》、《石油天然气》、《国家石油储备管理条例》、《原子能法》、《核安全法》等其他能源立法项目。“改”的方面,要在立法层面促进能源市场改革,理顺不同能源类别之间的价格关系,要在大能源视角下开展能源体系立法,打破条块分割的局面。在油气领域,增加油气勘探开发合资合作的相关规定,解决国内民营企业参与油气开发的法律问题。在电力领域,现行《电力法》显然不适于当前的发展现状,应尽快修订。另外,要改变能源税制立法位阶较低,缺乏稳定性和权威性的现状,通过修订、补充立法,使能源产品价格真正反映市场供求关系。“废”的方面,由于我国在能源行业监管方面长期遵循煤、油、气、电各部门管一摊的办法,所以应该重视多管融合,加快简政放权,进一步加强能源行业标准体系的细化和综合,加快滞后标准的废止、修订,推动能源行业标准与国际标准的全面接轨,使标准更多地被认可和应用。

(三)合理定位定性,完善《能源法》法律功能

与会者指出,能源是国家安全的命脉和国民经济发展的重要基础,能源问题已成为一个国家乃至全世界可持续发展的根本问题,《能源法》准确的法律定位将直接影响到制度的安排与实施。随着中国经济社会的快速发展和世界格局的复杂多变,能源问题的重要性正日益凸显,现有的政策和法律在应对能源需求的快速增长和国内外能源形势变化等方面已经显得力所不及。与会专家指出,能源法治的关键是加快能源法制建设,能源立法的思路和定位调整举足轻重。我国目前亟需出台一部全面体现能源战略和政策导向、总体调整能源关系和活动的“能源基本法”。能源立法应缩小其民商成分,突出其行政法、经济法的公法成分,并以能源行业的市场化改革为主题。

与会者认为,作为法的不同层面的要素法的功能,是实现法的价值不可缺少的环节。在能源立法领域,《能源法》的功能完善对于能源立法目标的实现起着重要的保障作用。与会学者认为,《能源法》的功能应聚焦于能源法治、能源安全、能源经济、能源节约及环保利用。能源法治化需要政治决策和法制建设的结合,需要完备的法律规范体系、高效的法律实施体系,需要严密的法律监督体系和有力的法律保障体系;能源安全强调能源连续供应和能源自主实现;能源经济突出市场在资源配置中的基础作用,强调还原能源商品属性,完善商品交换规则,保障市场竞争,主要包括价格的市场化、产权全面放开和资本流动;能源节约及环保利用的关键在于转换视角,实现从能源法关注环境到从关注环境看能源法的转变。

(四)坚持问题导向,理顺能源法律体系框架

与会者一致认为,中国面临着能源结构不尽合理,能源利用效率低下,能源安全保障空间有限以及能源管理体制亟待理顺等一系列问题。为了规范和促进能源的合理、有效、安全利用,必须建立适合中国国情的中国能源法律体系框架,并不断完善与能源相适应的法律、法规和规章制度。就《能源法》与能源单行法、相关法的调整对象和相互关系问题,要按照普通法与特别法相结合的原则,坚持调整范围涵盖而不覆盖、衔接而不缺位、结合而不越位,综合性法律规范与单行法律规范相互补充,留有空间,整体和谐的思路,对条文和制度进行精心安排。能源立法必须坚持问题导向,认真研究能源问题清单,突出解决能源领域的重点问题,解决单行法律解决不了的问题,从而保证能源基本法的全面性、前瞻性;同时避免与已经出台了的《电力法》、《煤炭法》、《节约能源法》、《可再生能源法》、《石油天然气管道保护法》等具体能源法交叉、重复。能源法的根本任务主要是把能源领域的共性问题上升到法律层面,用立法来确立较为系统的行为规范,使能源基本法与各能源法律法规之间既有彼此的分工,两者又相互协调,相辅相成。

(五)大修《能源法(送审稿)》,护航能源法治

会议认为,作为行业的基本大法,《能源法》的出台契合中国进行能源革命有法可依的现实需求;《能源法(送审稿)》的大修,将护航中国能源法治的顺利推进。与会专家表示,此次启动的《能源法(送审稿)》修改工作,核心是搞清楚能源领域要解决什么问题,哪些问题要由《能源法》来解决,不同主体之间的权利义务关系怎样构造。框架要素的设计上,则重点考虑党中央关于能源发展的重要决定;将国家基本能源政策制度化;解决基础性能源法律问题;对重大能源问题进行法律管理;创制能源基本法律制度,建立、完善管理体制机制。此外,还要处理好《能源法》与能源单行法律及相关法律的关系。

与会者认为,《能源法》首先要规范能源开发利用和管理,促进能源产业发展,优化能源结构,提高能源效率,保障能源安全,促进经济社会可持续发展。其次要集中调整能源行政管理的纵向法律关系、能源开发的横向法律关系与能源对外合作的涉外法律关系三个大方面的关系。再次要涵盖包括能源资源、能源产业的战略、基础地位;能源发展战略方针、战略目标;能源资源国家所有权;能源发展基本政策;能源战略与规划;能源开发生产活动;能源供应消费;能源安全保障;农村能源发展;能源科技进步;能源国际合作;政府监督管理体系及违法责任在内的13个重大法律问题。重点是要建立能源国家所有权制度、战略规划制度、开发生产制度、供应消费制度、能源安全保障制度、能源预测预警、农村能源制度、国际合作制度、监督管理制度、法律责任制度等10项法律基本制度解决上述问题。最后,要将国家能源战略原则性规定写入总则;将能源战略规划、开发生产、供应消费、安全保障等按照产业链先后排序;农村作为特殊问题考虑。法律原则性与可操作性的问题兼顾,充分发挥原则的宏观指导作用。

(六)借力政党政治,实现能源法治

与会者认为,能源法必然会反映能源领域的权力与利益变化。确立能源变革原则、按“权力与利益”二元观构建能源法以及实现能源创新,只有正确反映权力和利益诉求,把它们纳入到能源发展的良性轨道之上,才能最终有效、均衡和平稳地实现经济转型。因此,切实反映能源领域中的权力和利益变化,进行有效的制度设计,并将它们纳入到市场轨道中,才是能源立法得以构建、经济转型得以现实的基础。有专家指出,《能源法》担负着国家能源发展转型与推动建立互补型经济治理结构的重任,其起草和颁布是一个立法过程,更是一个政治过程。《能源法》制度设计中涉及能源战略与规划,确立能源管理体制,建构公平并有效率的多元投资主体能力,确立能源竞争与反垄断规则等重大制度变革,已经远远超出法学家与现行立法体制之所能,必须由政治家抉择。政治制度的变革将成为《能源法》完成使命的契机,政治智慧是《能源法》走出立法困境的钥匙。

二、能源法与全面深化能源领域改革

(一)凝聚能源革命与法律革命合力,全面深化能源改革

全面深化改革是能源领域的实际行动和市场机制成熟的表现。在国家新的能源战略中,于法治框架下展开能源革命亦是题中之义,而任何革命都是制度裂变,制度裂变是制度转型与社会变迁的关键。作为重大社会变革的能源革命必然要求法律裂变,即法律革命。因此,凝聚能源革命与法律革命合力,全面深化能源领域改革尤为重要。有专家对此问题予以回应,在能源供给革命中,法律制度设计应关注国有企业产业组织能力再造,促进民营资本投资产权实现,让负面清单给出市场的范围;在消费革命中,更多地考虑财政激励和产权激励之间的关系,控制总量,控制能源强度;在技术领域强调技术型企业家的培育,强调专利的价值量;在体制革命中考量全要素生产率,理顺政府能源管理职能与公共行政管理的逻辑关系。

(二)还原能源商品属性, 建立现代能源市场体系

能源领域要进行大改革,要革命,根本是解放思想,在观念上要革命,在认识上要创新。能源回归商品属性,这是思想理念上的一个重大突破,也是能源革命的核心。与会学者指出,国家可采取两方面路径还原能源商品属性,全面推进能源革命,全面深化改革。一是通过能源价格改革,建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的能源价格形成机制,有序放开能源领域可竞争环节价格;另一方面发展混合所有制改革,深化国企改革,推动能源行业国企可竞争环节市场化放开。实践证明,还原能源商品属性,让价格真实反映能源资源的稀缺性和环境外部性,形成市场决定能源价格的机制,符合能源行业的发展规律,有利于推动能源生产和消费革命,更有利于保障国家能源安全。

(三)促进能源财税法定,保障能源领域市场配置公平竞争

与会专家认为,不论任何国家,财政都是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障,始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》史无前例的明确税收制度改革需要“落实税收法定原则”并“完善税收立法”。我国当前能源开发管理中的核心问题,本质上聚焦于利益分配规则的设置。财税制度的应有功能无疑指向利益分配规则的内容以及效果。我国能源开发的财税体系虽已见雏形,但其体系设置尚不完备,所有者权益保护不足、税费设置重叠导致的重复征收以及概念界定不清、征收主体不明确等诸多问题亟待解决,因此,构建以权益金为主、资源税为辅、特别收益金为补充的新的能源财税法律规范系统,并以财税法定的方式予以固定,是优化资源配置、促进能源领域公平竞争的应然选择。

(四)协调行业监管与反垄断规制,促进煤炭有效竞争

与会者指出,就现有的社会经济条件而言,煤炭行业实现有效竞争是必要的历史选择,也正是这种选择使得对煤炭行业的规制需要《反垄断法》与行业监管两者并用。在实践操作中,煤炭行业的行业监管与反垄断规制容易引发标准的双重化,并且很可能最终造成规制的低效性和不可预测性。因此,在我国如何协调行业监管和反垄断执法权以实现规制效益最大化,“避免不必要的规制重复或者规制真空”,成为一个无法回避的问题。而在我国反垄断理念尚未被广泛接受和普及的法制环境中,要协调反垄断规制与行业监管关系,解决实践中反垄断执法和监管执法的难题,应当构建完善反垄断法监管机构与产业监管机构共同管辖权模式。对煤炭行业而言,应在确保煤炭行业监管机构在拥有其特殊政策判断的权限下,使得反垄断法所欲维护的竞争秩序也可反映在其它特殊政策判断的决策过程中,从而促进竞争政策与政府产业政策的调和。

(五)保持供区专营制度,深化电力市场化改革

《电力法》作为能源电力行业的基本法律,已制定颁行近20年,对推动和保障我国电力事业发展发挥了重要作用。但是,随着国家经济社会的发展和各项改革的推进,现行电力法已经不能适应电力事业发展需要,亟待修订。与会专家指出,现行《电力法》的修改,必须让其回归经济法本位,按照简政放权的思路,减少行政监管事项,规范行政监管权的行使,更为迫切和重要的是,明确专门的电力行政主管部门,建立统一规范高效的电力行政执法队伍,强化电力行政主管部门的行政服务职能,以现代法治来引领、规范、推动和保障这场电力行业市场化改革取得成功。也有学者主张,供电区专营制度符合我国电力供应管理的历史沿革,遵循电网技术经济特性和电力工业发展规律,具有坚实的法学理论基础,符合国内外的电力立法经验,在没有新的制度安排替代的情况下,予以维持,有利于保证电力体制改革方向,有利于确保安全可靠供电。

三、可再生能源法与节约能源法治

(一)完善可再生能源法,促进可再生能源有序发展

可再生能源具有资源丰富、可再生性的特点,在资源的利用上既不会出现枯竭,又不会对环境构成严重的威胁,是未来人类社会可持续能源系统的重要组成部分。与会专家认为,近年来我国在可再生能源的立法方面已经有了一定进展,基本形成以《可再生能源法》为核心的可再生能源法律体系,但立法中仍存在一定的问题和缺陷。其原因在于法律制度设计存在依靠行政驱动,强化行政管制等制度理念和认识的误区,致使制度结构失衡和制度激励缺失。因此,在借鉴德国可再生能源立法成功经验的基础上,细化可再生能源发展目标、有机结合政府调控与市场调节、完善监督管理体制和公众参与制度,成为完善我国可再生能源立法的可行选择。

(二)加强节约能源法制建设,提高能源效率,保护生态环境

当前,世界范围以绿色科技为特征的第三次工业革命正在发轫。绿色发展已成为中国经济社会未来发展的核心理念。而能源的绿色发展是国家绿色经济发展的基石。要实现能源绿色发展的目标,首要和重要的举措是必须加强节约能源法制建设,将节能提升到国家战略高度,实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略。然而,在应对全球气候变化的推动下,如何将节约能源与保护环境融合起来提升能源效率?与会专家指出,“三率”制度与循环经济模式的发展为节约能源法制建设提供了进一步完善的方向和切入点,节能科技创新和节能市场机制提供源源不断的动力与活力。我国的节约能源法制建设,应当以保护生态环境为理念,以提高能效为核心,以技术创新为驱动力,以节能产权创设及其交易为具体路径,由目前的政府节能逐步走向政府节能和市场节能并举,最终演进到市场节能。依照这样的运行轨迹和方向,构建出权利本位、市场主导、利益驱动、效率优先的制度架构,推动经济社会实现绿色、高效、低碳发展。

四、原子能法与核电发展法治

多数与会者认为,核能具有稳定、洁净、能量密度大的特点,在保障能源安全、调整能源结构、实现节能减排方面发挥着越来越重要的作用。随着《国家能源发展战略行动计划(2014-2020年)》的出台,国内核电发展和“走出去”面临重要的发展契机,迫切需要加快核领域的立法,为核能可持续发展提供制度保障。应加快《原子能法》、《核安全法》等法律的制定。以人文关怀为中心思想的核安全和环境保护优先应成为原子能法的主要立法目的,核电站环评制度的完善和核损害赔偿责任体系的建立值得重视。在立法中应处理好基本法与现行法律的关系,应有利于促进科研开发与技术创新,加强核安全监管独立性的法律规制,强化核能利用安全的透明度,更加关注信息公开和公众接受、公众参与,以形成发展有保障、安全有监管、公众有参与、行业可持续的法律环境。

五、国际能源法与国际能源合作

会议认为,“一带一路”伟大构想的提出,从政治经济、军事外交等视角明确了中国未来发展的战略方向,对我国能源合作、能源安全与能源持续发展具有前所未有的政治影响,为能源“走出去”和“引进来”提供了重要机遇。为此,我国迫切需要加强国际能源合作,参与国际能源合作法律机制的建立,实现国内能源法律与国际能源法有效接轨。而我国参与国际能源合作法律机制的构建,应把握好能源国际合作、能源主权、能源安全、国际能源新秩序和能源可持续发展的原则,着力设计合理的境内外能源合作并行制度,加强能源贸易合作和运输合作,促进能源科技与教育合作,保障能源安全合作。此外,我国应积极完善相关的法律制度,促进国内能源法体系的完善,加强对能源开发的风险预防与监管,并积极鼓励私人资本在能源开发领域的参与,寻求有效解决争端的方式,共同推动我国与“一带一路”沿线各国良好互惠的长足发展。

按照中国法学会关于所属研究会进行独立登记的工作部署,年会期间召开了中国能源法研究会一届二次理事会,传达了“陈冀平同志在中国法学会传达学习贯彻中央党的群团工作会议精神会议上的讲话”,审议了中国能源法研究会 2015年工作报告及财务收支情况,批准增加新个人会员情况的议案,通过增补理事、副秘书长的议案。


2017年04月17日

应对能源新形势 切实推进能源立法 —— 中国能源法研究会2016年年会综述

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