应对能源新形势 切实推进能源立法

—— 中国能源法研究会2016年年会综述


为贯彻落实习近平总书记“四个革命、一个合作”的能源发展战略思想,应对“十三五”时期在经济下行压力下面临的能源新形势,切实推动《能源法》出台,中国能源法研究会2016年年会暨第一届第三次理事会于2015年8月17日至8月19日在河北张家口举行。中国法学会和全国人大环资委、国务院法制办等单位的领导及协办单位中国节能环保集团公司领导领导莅临会议指导。各大能源企业法律顾问、行业协会法律部门负责人及来自高等院校、研究机构和实务部门中从事能源法研究的专家、学者百余人出席会议。这是一次从事能源法研究的法学工作者和法律工作者汇聚一堂,思维碰撞交流的大会,也是能源法研究会承前启后、继往开来的盛会!

本会会长石少华、中国节能环保集团公司副总经理张超先后致辞,中国法学会张鸣起副会长作了重要讲话,期待与会人员围绕会议主题,开展交流研讨,共商能源法研究大计。中国法学会研究部主任李仕春,全国人大环资委法案室主任翟勇,全国人大常委会法工委原副巡视员宋燕妮,国务院法制办工交商事司处长安宁,河北省法学会党组书记、常务副会长王奎连,本会顾问吕振勇,副会长周立涛、郭进平、肖国兴、李朝晖、陈臻、曹富国出席会议。

本次能源法研究会年会的主题是新形势下的能源立法。年会的专题涵盖能源形势与能源法治;能源立法“立改废”与能源法律体系建设;《能源法》的立法契机与制度选择;绿色低碳发展与节能立法等。会议收到论文50多篇,有50余位与会代表通过大会主旨发言、大会交流发言、圆桌讨论等多种形式进行了广泛深入的研讨和互动交流。

一、《能源法》立法与能源法治

(一)推进《能源法》起草工作,完善顶层设计

与会者指出,《能源法》修改工作已经于2015年5月份启动,亟待学界贡献智慧,审时度势,与时俱进,对《能源法》的基本框架进行科学可行的顶层设计,力争取得新的突破,促进该法早日出台。十八大后,党中央和国务院提出全面深化改革、全面依法治国、提出推进能源革命与国际能源合作,保障能源安全,推进能源法领域立、改、废工作,保证重大改革均有法可依;同时,国务院关于《能源法》需要研究解决的立法问题清单也同时出台。在《能源法》修改的新形势、新背景下,学界应当在充分交流研究的基础上解决问题,尽快解决《能源法》立法中的一系列问题。

与会者指出,《能源法》的修改稿需要实现五大突破。一是贯彻落实新一届党中央、国务院和中央领导同志关于我国能源发展的重大决策,将党和国家关于能源发展的既定方针、原则、战略和决策法律化;二是将国家基本能源政策制度化;三是着力解决基础性、综合性的能源法律问题,对重大能源社会关系实行法律调整;四是创制能源基本法律制度,建立、完善能源管理体制、机制;五是处理好《能源法》与能源单行法律及相关法律的内、外部两个关系,实现内、外部法律体系的总体和谐。

与会者同时指出,《能源法》修改应当遵循正确指导思想和工作思路。就指导思想而言,应当坚持以中国特色社会主义理论、“四个全面”战略布局和实现中华民族伟大复兴的中国梦为指导,立足于经济新常态、市场化改革、简政放权、能源革命、国际合作的新形势、新背景,确立符合国情的能源基本法律制度,努力做到重大改革有法可据,把握重点,突破难点,求同化异,解决问题,力促《能源法》顺利出台。就工作思路上来说,一是认真学习国家有关能源发展的最高、最新决策,全面体现在法律条文上;二是深入研究问题清单和各方意见,坚持问题导向,把握重点,突破难点;三是梳理我国能源立法的现状及存在问题,分析能源立法滞后的体制、制度和机制等方面的深层次矛盾及原因;四是对国外能源立法经验进行认真比对、研究和借鉴;五是充分利用、吸收《能源法》制定已有的研究工作成果,坚持综合比对、适时修改;六是集思广益,反复充分征求修改意见、建议,在一些重大问题上取得共识或者突破;七是对《能源法》基本框架进行科学的顶层设计,结合实际进行深入研究并提出修改稿,加快立法进程。修改过程中同时还要遵循全面把握、突出重点,求同化异、突破难点和法律条文详略结合三个原则。

具体工作中,修改稿需要对《能源法》的立法目的,使用范围和基本原则进行修改。同时解决十三个重大问题:一是明确了能源法的立法目标和宗旨;二是确立能源战略方针;三是明确能源行业适应和应对气候变化及保护环境的基本原则;四是固化能源发展基本政策五是建立完善能源战略与规划制度;六是加强能源开发生产与加工转换活动监督管理;七是规范能源供应与使用行为;八是注重培育规范能源市场;九是确保国家能源安全;十是推动能源科技进步;十一是扩大能源国际合作交流;十二是构建政府监督管理体系;十三是加大违法责任追究力度。在此基础上,修改稿应当创建起能源法的基本制度,解决《能源法》的定位问题、主体问题,理顺能源行政管理体制并保证能源法律规范的可操作性和灵活性。

(二)借力政党政治与能源革命,把握《能源法》制度之维

与会者认为,《能源法》“三起三落”已是事实,无论从定位角度,还是具体的法理或技术,都已经不能从根本上解决《能源法》立法所面临的问题,只有沿着政党政治所开拓出的制度轨道,才能保证《能源法》的生命力,使《能源法》绝处逢生。

能源生产革命,能源消费革命,能源技术革命,能源体制革命和能源合作革命共同的目标都在于保证能源的供给,从安全供给、多元供给,经效率供给落实到清洁供给、低碳供给,多元供给是其他供给的前提,而多元供给必须要构建起多元的能源资本市场,通过市场的建立打破当前能源领域的垄断,从而解放市场。多元资本结构是能源市场结构的基础,所以市场经济条件下能源革命的核心应当是能源资本革命,能源生产、消费、技术、体制、合作革命皆依托于资本革命,只有实现能源资本革命才能真正实现能源制度革命,同步实现包括产权、劳动、技术、资本、环境容量交易和其他制度要素的法律革命。

市场本身带有很强的制度属性,权力在其中发挥着重要的作用,权力划定市场的边界,决定市场的竞争度和自由度,权力与市场的空间由法律或者规则确定,然而法律的规定却是由执政党的经济价值观念决定的。因此一国的市场竞争自由度归根结底取决于政党政治,政党政治决定着产权的边界、竞争和垄断的边界。而随着全球化趋势的发展,一国产权与主权日益相互捆绑到一起,两者的相互依赖,地缘政治走向地缘经济促使能源革命得以兴起。

作为能源革命的载体的能源市场需要借力政党政治来加以推进,事实上我国一直以来都是依靠党的文件来推进我国的市场化改革,依靠政党政治的决断来突进我国的法律制度,突破行政垄断,推进社会变革。将来随着中央9号文件吹响能源革命的号角,我国依然要借力于政党政治,依赖政党政治的力量来促进宪法和基本法的变革,以公法来保护产权,打破行政垄断,提升产权效率。产权的多元化与政治的多元化互为表里,两者携手前进,通过释放政党政治的制度红利,我国方能破除制度羁绊,推动《能源法》继续前进。

(三)直面《能源法》立法困难,保持问题导向

与会者指出,近年来《能源法》多次列入国务院计划,但都难以出台。《能源法》立法的困难在于能源领域改革还在继续深入,顶层设计还在继续探讨,管理体制尚未理顺。有许多问题,例如政府与市场的关系问题,自然垄断的边界确定问题,不同管理部门职权的划分,不同种类能源所采取的法规政策的相互协调等问题均难以做出抉择。可以说立法的条件、机制目前仍不成熟,需要进一步进行改革。

而要真正实现能源立法的功能,需要注意把握问题导向,应当注意把握具体的问题,构建具体的制度,切实为解决能源领域的实务问题发挥作用。立法工作应当注意把握不要出现法律重叠,并根据中央政策文件对法律进行修补,以适应能源领域形势的需要,借助改革大势对相关法律进行专题性修改。

(四)立足生态文明建设,实现《能源法》与能源战略相对接

与会者提出,党中央提出的生态文明建设已经将环境问题提升到意识形态文明建设的高度,能源立法是生态文明建设战略的重要内容,是国家战略发展的重要组成部分。具体而言,生态文明建设可以阐释为能源战略、资源战略、生态战略、海洋战略和污染控制战略五大战略。这五大战略相互连接,其中良好的生态是资源供给的前提,也是实施其他战略的保证。而能源战略的基本要求是提高能源利用效率,保证能源长期有效供给,保障能源安全以及提升能源政策的稳定性,《能源法》应当保证这些基本要求的实现,与能源战略紧密结合。首先《能源法》将来应当适应国际形势,注意实现立法的绿色化,在立法中明确碳交易等具体的权利义务关系;其次应当注意《能源法》与外部的关系,外部关系是指与其他法律的关系,环境问题毕竟是一个系统性的问题,解决的关键是要保证衔接、避免冲突、避免重叠、避免空缺,关键是解决空缺问题;再次从内部性来看,结构上讲,《能源法》是应类似于行政法的总分则结构形式,总则明确权利义务关系,包括法律名称、立法目的、适用范围,进一步再是分则,通过罚则保证体系的完整性,在分则里做出禁止性规定,权力性规定等严谨结构,梯级展开。

(五)建立《能源法》低碳法律制度,推进能源低碳转型发展

与会者认为,绿色低碳发展是能源领域未来的发展趋势,也应当成为《能源法》的重要内容。无论是能源安全供给,生态环境保护,还是能源政治博弈都呼唤着能源向低碳转型发展,但目前《能源法》(征求意见稿)对于能源低碳发展前瞻性不足,能源的低碳发展并未被规定在立法目的之中,也未予以专章规定,缺乏对于能源低碳发展足够的重视。实际上,能源的低碳发展需要能源法律制度的推动,在当前的能源形势之下要实现能源的低碳发展就必须实现能源法律制度的转型。党中央已经指出要在中国推进能源生产革命,能源消费革命,能源技术革命,能源体制革命和能源国际合作的“四个革命一个合作”,《十三五规划》中也对于能源革命给予了充分的重视,整个能源领域已进入深化改革时期,基于能源低碳发展对于能源安全,生态保护和政治博弈的重要作用,也决定着正在进行的《能源法》立法工作应当助推能源低碳发展。具体而言,《能源法》中应当加入“能源低碳发展”的相应内容,包括技术促进条款,财政资金激励条款,能源市场规制条款,能源合作促进条款和能源绩效管理条款,运用多种法规政策工具促进能源低碳发展,为经济增长和可持续发展奠定基础。

(六)结合《能源法》制定契机,完善能源统计制度

与会者认为,能源统计制度不仅是国民经济核算的重要部分,也是能源领域的一项重要的基础性法律制度。一方面能源统计制度对于能源管理发挥着重要作用,真实、全面、准确的能源统计可以为能源管理主体作出相关决策提供准确、可靠的数据基础;同时能源统计制度可以促进能源节约和科学用能,依靠准确的能源统计数据来把握节能减排情况,为节能减排政策的制定提供科学依据。另一方面作为能源法律制度的一项基础性制度,能源统计制度对于促进能源法律制度体系的完善,指导能源法律制度中各单行法律发挥着重要的基础性作用,制定能源统计制度也是能源法律体系完善的逻辑必然。恰逢《能源法》制定的重要契机,能源统计制度应当作为《能源法》的一项基础性制度位列其中,为我国预测能源需求,制定能源政策提供科学依据。

(七)建立健全能源法律体系,推进能源法治

与会者认为,构建符合国情、分类齐全、结构严谨、配套衔接、有机统一、具有中国特色的社会主义能源法律体系具有战略意义,只有在健全能源法律体系的综合框架、总体思路、工作目标、重点任务、实施路径和路线图的基础上推进各项立法的工作方案。我国能源法律体系“四横七纵”格局中存在的一系列问题,包括能源法律体系主干结构重大缺位、诸多能源法律制度尚属空白、部分已出台能源法律缺乏与行政法规、行政规章之间配套衔接不够、缺乏有机协调等。为此,必须加快推进《能源法》立法进程,抓紧修订《煤炭法》、《电力法》,扎实推进《石油天然气法》、《原子能法》、《国家石油储备管理条例》、《海洋石油天然气管道保护条例》和《可再生能源法实施条例》等的立法工作,并且在未来启动《能源公用事业法》和《核电管理条例》起草工作,逐步健全我国的能源法律体系,形成有机协调,共为一体的能源法律治理结构。

二、能源新形势与能源革命

(一)完善能源税收法律制度,助力能源结构调整

与会者认为,为了实现能源结构调整,实现能源低碳发展,有必要构建起更为完善的能源税收制度。税收的征收和优惠可以分别对产业起到抑制和激励作用,对能源产业的调整有着重要意义。由于我国目前面临的能源税收制度立法缺乏体系化,对于新能源产业税收支持不足,部分税种缺失的现状,可以说我国的能源税收制度还很不完善,税收制度的作用还得不到发挥。将来《能源法》应当注意完善我国的能源税收制度,在能源领域基本法中明确能源税收制度的地位和内容,并对现有的税收法律法规基于能源领域的需要加以完善;同时应当注意通过税收优惠政策发挥税收制度激励作用,促进新能源产业的发展;另外,基于碳交易目前缺乏税收制度规制的现状,应当尽快建立我国的碳税制度,例如通过企业所得税等形式,促进企业的节能减排以应对气候变化问题。

(二)借鉴国外先进经验,推进能源开放市场改革

与会者提出,现在国际能源市场正在进行开放市场改革,即从垄断走向竞争,促进能源多元供给,并保证机会平等。尽管我国能源市场有自身的特殊性,能源法律体系也有自身的特点,但是通过欧盟、俄罗斯等国我国依然可以从其开放市场改革的过程中通过学习有所裨益,获取一定的经验。通常来讲,开放市场改革需要三个条件,其一是要保证拥有一个独立的监管机构,这一监管机构不应受到行政干预,具备独立性,既独立于能源产业部门,又独立于政府,通过一种不受干预的自治的方式来实行能源监管;其二是要保证无歧视性的进入电网,竞争只存在于电力生产和销售环节,对于自然垄断的电网,则不应当对于进入有所歧视,这也是能源市场的基石所在,除了可再生能源优先接入权等极少数例外情形,这一原则不容打破;第三是开放市场上的价格应当是自由决定的,而不应当受到政府和监管者的干预,即使干预,条件也应甚为严格。我国在未来能源市场的改革中应当注意这三个条件。

(三)协调环境规制与能源效率,构建绿色能源法

与会者指出,能源效率是社会经济发展的重要推动力量,也是保证能源安全,保障能源长久供给,实现能源可持续发展最根本的途径。而环境规制由于时空的区别,对于不同区域、不同阶段的能源效率产生着不同的影响。目前,由于我国环境监管政策与能源效率目标脱节,环境规制往往忽视能源效率的提高,也忽视了能源效率的地区差异性,另外环境监管与评估也均处于缺失状态。为了纠正存在的问题,将来我国应当形成环境、经济、能源协调发展的理念,并完善环境规制与能源效率并重的法律程序,构建起环境实时检测和评估制度,同时应注意能源法绿色化的回应,确立节能优先原则、高效利用原则、环境并重原则等原则,以及总量控制制度,绩效考核制度和损害赔偿制度等具体制度。

(四)顺应世界发展趋势,构建我国能源互联网法律制度

与会者提出,能源互联网是能源与互联网的深度融合,是继智能电网之后学界和产业界甚为关注的新的智能体系,是能源革命与“互联网+”共同作用下的产物,也是世界能源发展的重要趋势。基于国际上已经开始的能源互联网实践,我国应当开始着手构建我国的能源互联网法律体系,包括实现能源法与互联网法的对接,实现环境法与能源法向清洁能源方向转型,建立跨区域的利益保障机制,加强能源安全监管,为我国能源互联网的发展保驾护航。

(五)关注《巴黎协定》,借鉴外国能源战略

与会者认为,《巴黎协定》是人类应对气候变化的重要里程碑,“大幅度降低温室气体排放”的制度安排对于各国能源战略都产生了深远影响。目前,以加拿大为代表,各国能源战略在利益博弈中开始吸收《巴黎协定》的内容,以履行降低温室气体排放的义务。具体而言主要包括两方面:第一是重视对于气候变化问题的应对,向低碳经济转型,通过推动技术创新和大力发展可再生能源及其他清洁能源来推动能源领域的低碳化发展;第二是强化环境责任,确保能源安全,通过大力推行环境责任,使之深入能源战略之中,推动节能减排激励,注意能源利用过程中的环境保护,确保国家能源安全。

三、节约能源法与绿色低碳发展

(一)发挥市场激励作用,促进节能减排

与会者认为,我国节能减排工作已经从行政手段主导向经济激励政策转化,为了推进我国的节能减排事业,我国应当加强公私合作治理之下节能自愿协议的法律建构,发挥民营节能服务企业的作用,并应提高对于合同能源管理的重视。

首先,政府支持下的工业部门或企业的节能自愿协议是综合政府、企业与社会公众的力量共同促进节能减排事业的重要制度工具,为不同利益诉求的各方搭建起一条可以相互沟通的渠道。为了使得这一制度工具发挥最大效用,我国应当明确协议主体,并对协议的权利义务进行完善,加强对于企业的激励的同时健全协议的变更和解除规范,并对协议的行政监督和公众监督不断予以改进,最终还应当推进协议的纠纷解决机制的构建。

其次,民营节能服务公司可以促进节能产业产权效率的提高,但是要促进民营节能服务公司的发展壮大,需要政府转变激励政策。政府应当完善税收优惠制度,强化政府资金引导制度,就节能服务公司的治理机制而言,则应通过职工持股,构建国有资本参股的多元所有制以及企业合并等多种模式,提升民间节能服务企业的竞争力。

最后,作为实现节能减排的重要激励政策手段,兼具行政手段和民事手段特点的能源合同管理应当受到政府的呵护和培育。在目前市场机制不够健全,市场信息不对称的背景下,合同能源管理存在着融资困难,需求不足,法律规制不够协调等问题。未来应不断完善节能市场机制,致力于构建产权,建立节能信息机制,促进合同能源管理的发展。

(二)协调用能权交易与碳排放交易制度

与会者提出,用能权交易和碳排放交易是不同部门主管的两类不同的旨在推进节能减排的交易机制。两种交易机制殊途同归,但目前存在着初始分配和履约环节的衔接不畅问题。在用能权体系内部,首先应当取消原本的目标节能量制度,代之以用能权交易制度。随后在两种交易制度的衔接方面,一方面应当注意用能权按照公平原则免费分配,碳交易则兼顾公平与效率实施有偿分配。同时设计联合履约机制,允许用能权与碳排放权,相互折抵。

(三)完善法律制度设计,激励我国LNG船舶发展

与会者认为,LNG船舶对于我国的节能减排工作具有重大意义,其发展前景也十分广阔,我国应当尽快弥补LNG船舶发展应用在法规体系和市场化发展机制上的空白,通过法律制度设计为我国LNG船舶的发展提供法律保障。具体而言,应当通过行政法规的制度设计来推动LNG船舶项目的行政审批。

四、能源体制改革与能源法律制度创新

(一)自由竞争与强化监管并行,实现油气行业市场化改革

与会者指出,油气行业的改革的核心含义就是油气行业市场化改革。而要实现市场化改革,主要应保证四个方面:其一是在油气资源行业的所有权和使用权上,应当通过改革打破垄断,突进多元主体参与,保证油气行业上游领域的合法权益,保障投资者的合法权益,从而提升整个行业的经济效益;其二是改革油气行业的市场准入制度,破解规则障碍,修改《矿产资源开采登记管理办法》的规定,降低市场准入门槛以使民资得以进入,从源头上实现多元主体参与,并以法规保证其合法性;其三是保持公平竞争,给予民企和国企以相同的竞争机会,以市场竞争鞭策国企保持其竞争力,通过竞争提升整个行业的效率;其四是在监管领域应当跟上改革的步伐,实现国家层面和地方层面,油气开采的各个环节,油气开采中的环境问题等领域的全面监管,同时也应注意各监管部门之间的相互协调。

(二)完善天然气行业规制规则,助力行业发展

与会者认为,天然气行业目前需要加强法规规则的构建,涉及到天然气行业的上、中、下游各个领域。首先,天然气行业需要尽快制定一部对整个行业起到统领作用的,涵盖行业上、中、下游的基础性法律,在这部法律中应当注意法律空白的填补和监管机制的完善;其次,天然气行业应当打破中游基础设施的垄断格局,准许第三方进入投资,分离天然气的供应环节和运输环节;再次,天然气行业下游的特许经营立法应当进一步完善;再次,对于LNG行业应当给予特别关注,制定完善技术标准,明确其法律地位,加强管理的同时促进其发展;最后,应当完善天然气价格管理和成本规制的法律,实现天然气的合理、依法定价。

(三)借力新电改东风,重构电力法律体系

与会者提出,随着我国掀起新一轮电力体制改革以来,当前的电力法律体制已经不能够适应改革的需要,这意味着我国将来需要重构我国的电力法律体系。电改后新的电力法律体系应当包含电力市场主体法律制度,电力市场管理法律制度,电力宏观调控法律制度和电力市场监管法律制度。同时在电力法律体系完善过程中,应当注意立法规划的制定,立法层次的统筹,立法步骤的合理安排以及法律法规的数量精简和法律语言的完善等立法技术问题。

(四)把握矿业权案件关键问题,促进能源矿业领域发展

与会者认为,能源矿业案件中需要注意关于矿业权的一些关键问题,一方面是应当注意对于负担行为和处分行为的区分,包括矿业权的流转和交易,应当对负担行为和处分行为的生效时间,生效条件等作出全面的评判;另一方面则应当注意矿业权流转过程中物权公示的意义,应该说,这种意义主要是为了取得公信力,保护矿业权人的合法权益,促进能源矿业领域的发展。

五、“一带一路”建设与国际能源合作

与会者认为,“一带一路”建设有利于保障我国的能源安全,促进我国与“一带一路”周边国家,特别是与中亚国家的能源合作,推进中国与中亚各国及其他国家的能源输送管道建设。但目前以双边合作和区域合作为主的模式还存在诸多需要完善之处,未来应当进一步细化双边能源合作机制,强化区域能源合作体系,重视多边能源合作机制,通过实现能源合作机制创新来促进国际能源合作,反过来助力“一带一路”建设。同时在推进法律合作机制的过程中,应当注意能源合作风险的评估,确保安全。对于目前作为能源合作依据的《能源宪章条约》,中国应积极推动其修改进程,以助推我国的国际能源合作活动。

年会期间召开了中国能源法研究会一届三次理事会,传达学习了《中国法学会2016年工作要点》,审议通过了中国能源法研究会2015年度工作报告,审议通过了关于个人会员、理事和常务理事自动退会的议案,审议通过了吸收个人会员和增补常务理事的议案。

此次年会主办者对协办此次会议的中国节能环保集团公司及中节能风力发电股份有限公司表示由衷的感谢!

2017年04月17日

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