内容提要:《环境保护法》的修改要明确其与相关法律的关系,重新规定各环保行为主体责任;要坚持促进全球环境保护的理念、坚持环境与经济协调发展局部优先理念,行政手段与市场手段并重理念、收益者付费理念以及全民保护环境的理念。对现行管理制度进行改革,国家环境标准与污染物排放标准应成为法规由国务院颁布,对达标排污行为不收费,超标排放加倍罚款;建立污染责任保险制度。

 

 据全国人大网公告,20128月,十一届全国人大常委会第二十八次会议初次审议了《中华人民共和国环境保护法修正案(草案)》,并于同年831日至930日在中国人大网公布向社会公开征集意见。经对草案进行了较大修改后,20136月,十二届全国人大常委会第三次会议对修正案草案二次审议稿进行了审议,之后于717日又在中国人大网公布向社会公开征集意见,时间为期1个月。法律的二审稿在社会上公开征求意见,是我立法史上的第一次,这充分说明了此部法律在修正过程中的影响力和关注度。鉴于环境保护法对我国环境与经济协调发展以及对电力工业发展都有巨大的影响,笔者曾在2012930日通过人大网对一审稿提出过约5000字的意见和建议,本次结合二审稿,对环保法的修正再提出一些看法。

一、立足现实,展望未来,明确《环境保护法》在环保法规体系中的定位和立法原则

我国现行的环保法规体系,是从1979年颁布《环境保护法(试行)》到1989年颁布《环境保护法》以及相继颁布的海洋环境保护法、水法、草原法、大气污染防治法、固体废物污染环境防治法、水污染防治法、环境噪声污染防治法、环境影响评价法等多部污染防治单行法、资源及生态保护类法律而形成的。在法规体系形成的20年间,正是我国由计划经济向社会主义市场经济过渡的时期,经济、社会的快速发展,使法律的制(修)改滞后于实践的需要。一是现实中涌现出新的环境污染问题和环境管理措施得不到法律的及时应对和支持。如政府机构改革和职能转变,使法律中原来规定的职能不能及时调整;再如“十一五”以来推进的污染物总量控制约束性指标的分配方式(政府与企业签责任状)等在环保法中没有依据。二是环保法规体系缺乏顶层设计,现行的体系只不过是《环境保护法》与各项污染防治的单行法的简单并列,法律相互间定位不清,没有必然的法律逻辑。加之法律制(修)订时间不同、修订背景不同,使得环保法律之间以及环保法律与资源法律、行政许可法、民事法律之间对同一类环保问题在立法原则上和具体要求上存在不协调。如对火电厂在执行环境影响评价、总量控制、排放标准、水土保持、排污收费等制度以及相关经济政策配套上,不同的法律存在很不协调的地方,执行过程中矛盾、交叉、重复、不公平的情况大量存在。三是不论是环境保护的基本理念、还是基本管理制度、基本要求都深深打着计划经济的烙印,形成了计划经济的环境管理模式与市场经济条件下的企业管理模式的冲突。四是法律比较明确并能够有效落实的基本是政府环保行政主管部门和相关业务主管部门的审批、收费和监管的权力,但是法律对各级政府的环境保护责任边界不清,环境质量恶化或者环境管理失职的责任也没有责权对等、平衡的法律处罚。

《环境保护法》颁布以来的23年,政府和企业关系、企业和公民的关系以及企业自身生产、经营模式都发生了巨大变化,而且环境问题日益广泛和复杂。环境保护法作为调整经济发展与环境保护生产关系最重要的法律,必须立足现实、面向未来进行系统修正。在形式上不能只是“打补丁”式的修改;在内容上也不能是对企业不断强化法律责任,对政府行政主管部门不断叠加行政权力。如二审稿中对现行的环评、“三同时”、排放标准等多项制度未取消的情况下,不仅将超标收费改为排放收费,还增加了总量控制,同时还增加了“企业事业单位违法排放污染物,受到罚款处罚,被责令限期改正,逾期不改正的,依法作出处罚决定的行政机关可以按照原处罚数额按日连续处罚”等的要求。这就像穿衣服一样,在原有的本来已经不和谐的牛仔裤加黄马褂之上再套上一件西服。正确的作法是当一种新的限制法人权利的要求出台时,应当同时对正在实施的限定性规定进行评估和调整。如当事后监督加严、处罚加大时,则应减少事先准入和中间干预;当提高排污收费标准时,则应放宽排放标准或减轻事后监督。行政许可的有增有减,不仅使监督更为科学合理,而且将大大减少行政成本,使有限的监管力量用到刀刃上。从另一个角度看,虽然我国严重的污染已到了人神共愤的程度,但治理污染的法律制度仍不能靠感觉、靠蛮干、靠“大跃进”的方式,实事上用“最严、最强、最多”的行政手段肯定得不到“最好”的结果。而是要用科学的态度、科学方法,认真分析我国严重环境污染的原因,采取“最合适”的环境管理手段。从我国环境保护史和电力污染防治史来看,我国严重环境污染的现状并不是守法达标企业的排放造成的如果所有的企业都能够做到达标排放,现在环境质量要好很多恰恰是由大量“非重点”不守法的企业排放、恰恰是星罗棋布、遍地狼烟、污水横流的难管制的低矮面源甚至是生活型污染所造成。所以法律修正重点如果仍然放在加强对所谓几大“重点”行业、若干重点企业、或者几项“重点污染物”的严格要求和监管,不仅不会有效解决大面积污染问题,而且会又一次失去科学治理污染的时机。

如果本次《环境保护法》修正仍然不能明确其与他污染控制法规的关系,则使我国继续缺少一部在环境保护领域中的基本法律,环保管理将继续着法律间交叉、矛盾、不协调的状况。

建议:应当立足现实,面向未来,法保法应当承担起环保领域顶层法律的任务,明确《环境保护法》的基本作用是明确环境保护的基本理念,明确国家、地方政府、法人(企业等组织)、自然人(公民等)的责任和义务,规定环境保护政策的根本事项;明确《环境保护法》与其他污染控制法规之间以及行政法律之间、经济法律之间的关系。

二、建议进一步明确几项环境保护的基本理念和原则

(一)总体上坚持经济社会发展和环境保护相协调原则,但对于局部地区(如经济发达地区和环境保护敏感地区、生态脆弱区)应实施针对性环境保护优先原则。针对性优先主要是针对具体的环境问题而言,而不是笼统优先,如大气环境敏感则大气保护优先,而不是所有的环境要素优先。优先的地区和内容通过行政法规确定。

(二)树立积极推进全球环境保护理念。鉴于全球环境保护是人类的共同课题,同时也是确保我国可持续发展的问题,要进一步加强我国在国际环境保护中的地位,建议增加“积极推进全球环境保护,认真履行我国批准的国际环境保护公约”内容。

(三)应当明确保护环境是需要付出经济代价的,而经济代价应当由产品的使用者(受益者)付费的原则。在依法运行的经济社会中,环境保护的成本最终实际上是社会成本,在市场充分竞争的领域,企业产品中的环境保护成本是通过竞争方式传导到用户,但在一些公共领域如政府控制电价的电力行业,如果要提高环境保护要求,则需要通过政府提高电价来传导到用户。这一理念的建立,既是经济与环境协调发展理念的延伸,也体现了消费者履行必要环境义务的原则,促使公民理解世上没有真正免费的午餐,为获得良好的环境所必须付出相应的经济代价。建议在法律中增加:“污染者治理,受益者付费”的原则。

(四)明确用行政手段和市场经济共同推进管理环境的原则。在环境管理中政府的作用是制订基准目标、规划、政策,分级监管企业排污和生态保护行为,而企业防治污染和生态保护行动行为,主要通过市场机制解决。

(五)明确公众监督和新媒体监督的原则。全民参与环境监督既是提高公众环境保护意识和素质的有效手段,也是我国政治制度的一个优势。全民监督既不能指定某一特定单位如二审稿中专门提出由“中华环保联合会”及其分支机构对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为进行公益诉讼,也不能一遇到“行为”就诉讼,而是任何公民都有监管并向行政机关、人民政府进行反映意见的权力,而政府部门应当有对反映事项进行调查、处理并向反映者回复意见给予奖励的义务。

二审稿中提出新闻媒体要对环境违法行为进行舆论监督是必要的,但重点应当是监督政府甚至是立法机构,因为对法人的环境违法行为的监督者、监管者是政府及相关机构,而新闻媒体的监督作用更重要的是对权力的监督。

三、根据责权一致原则,进一步调整各主体的责任、权利和依法承担的法律责任

(一)明确中央政府的环境保护责任。中央政府责任应当是制定环境基准、确定环境目标和在全国范围内实施的最低污染排放限值、制定宏观环境规划和环境经济政策、组织开展重大环境科学研究、考核地方政府的环境质量、监管全国环境质量、公开全国环境信息、开展环境外交等,并直接管理全国性、流域性、综合性、特殊性(如军队)环境保护工作(如海洋、航空排放、大江大河及重大生态和环境灾难等)。

(二)细化地方人民政府环境管理职责。按照地方人民政府对本行政区域的环境质量负责的原则,进一步细化地方政府的责任和权利。一是应明确中央政府与地方政府的环境责任与环境管理之间的关系,允许地方政府拥有制定和实施国家有关环境保护政策的地方政策,以及因地制宜制定适合当地条件的政策措施。二是应取消地方环保部门职责的规定,代之于由地方政府行使,因为地方政府有无环保行政主管部门或采取什么样的环保监管方式,应由地方政府自行决定,而不应环保法规定;三是国家环保行政主管部门不应越俎代庖,替地方政府监管企业,对于跨区域影响的重大项目环保监管可以授权某一个地方政府管理,但当国家环保行政主管部门直接管理时,地方政府不应重复管理;国家环保行政主管部门与地方政府的环保行政主管部门也不应当有直接领导和被领导关系。四是在全国实施的环境管理制度如排放标准、排放许可证、项目环境影响评价、超标罚款等制度均应由地方政府负责。

(三)调整国家环境保护行政主管部门的职责及充实相关部门的职责。国家环境保护行政主管部门主要是牵头开展由中央政府实施的环境责任的落实,如牵头研究提出环境基准、制修订全国性污染物排放标准、环境规划、环境政策报草案报国务院审定,开展全国环境监测、公告、宣传,监督地方政府环境质量达标情况,直接管理地方政府不能管理的全国性环境问题,协调中央部委间的环境保护工作,开展环境国际交流等。在环保管理上应当逐步实施政监分离的原则,环保行政主管部门不能既当规则的制定者又当裁判员甚至又当运动员(如指定企业污染防治设备或干预污染治理设施建设)。

环境保护法的功能就是确定相关部门环保职责法律,因此,应当完善、充实相关环境资源管理部门(海洋、国土、气象、水利、农业、林业等部门)、国家宏观调控部门、专业经济管理部门、行业主管部门以及其他部门的环境保护职责,并与国家环保行政主管部门的职责协调一致。目前《修正案》中的规定过于笼统,只是提出“按照有关法律规定”实施监督管理,这种“空头”职责是无法无法得到落实的。

(四)进一步明确法人(企业等组织)的环保责任。法人的环保责任是对依法控制污染(如达标排放)和保护生态负责。但该责任应是对某一地方政府或者某一监管部门负责,而不是直接对国家环保行政主管部门负责,更不是对多个部门负责。应形成国家环保部门监督地方政府,地方政府监督企业,形成责权利统一的监督体系。由于环境质量是众多企业的影响的结果不是一个企业影响的结果,政府对企业的监督应是排放达标的监督,而不是环境质量“是否达标”的监督或考核。所以企业环保设施是否拆除、企业环保达标的改造以及如何达标等具体问题应由企业自行决定。因此,《修正案》中对法人“承担污染环境、破坏生态的责任”,建议修改为“依法控制污染和生态保护的责任”。如果企业是在满足法律的条件下运行但对环境和人体健康产生了明确的危害性影响,应当通过专门的规定解决此类问题。

(五)明确行业组织的环保责任。行业组织的责任是加强行业环保自律,履行好社会责任,指导行业内部的污染控制的技术的选择和指导优化过程管理。如依据行业特点制订行业类的技术规范、技术标准、技术指南等,用于指企业进行技术路线、环保设备的选择以及日常运行维护管理。

(六)应当充实公民的环境责任。如降低日常生活对环境的影响,协助国家和地方政府实施有关环境保护的政策和措施。对各主体的确定责任,都应有相应的法律责任,不能只行权不负责。如建立环境质量不达标,政府主要负责人的引咎辞职制度等。

四、调整几项重大环境管理制度或规定

(一)环境质量标准及国家污染物排放标准制定应上升到法规层面

不论从作用上看还是从国际实践看,国家环境质量标准和国家污染物排放标准牵涉到环境、经济、技术等各个方面,而且都是具有强制性法规性质,因此,应当回归到国家法规层级由国务院制定并以行政法规颁布,而不应当通过法律授权环境保护行政主管部门制定。事实上面对我国环境污染的现状,2012年修订颁布的《环境空气质量标准》就是通过国务院常务会议审议通过后才颁布。

(二)根据行政许可法的要求,取消 “三同时”制度,调整环境影响评价制度

《行政许可法》第十三条规定“通过下列方式能够予以规范的,可以不设行政许可:行业组织或者中介机构能够自律管理的;行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的”。随着政府职能的不断改革,建设项目的审批制度将发生重大的调整,而产生于计划经济的“三同时”、环境影响报告书审批制度(一些发达国家虽然有环境影响评价制度但并不审批,且并不是所有发达国家都有环境影响评价制度)应该进行改革。即减少政府对污染物排放对环境产生影响行为的事先准入和过程管理,简化多部门重复的事后监管,提高事后监管的质量,增加企业自律的要求。一是取消“三同时”规定,因为只要做到按排污许可证排污的话,“三同时”要求没有实际意义。二是改革项目环评制度。对于取消行政审批的建设项目,应相应取消项目环评审批,只采取事后监管的方式;对于位于规划环评或区域环评中的建设项目,取消具体项目的环评审批;对确需进行环评审批的项目,重点是进行环境风险评估以加强公众参与的力度,取消对污染防治措施进行审批的要求(污染防治措施由企业决定);取消环保行政主管部门对环评单位资格认证的行政许可和环境影响报告书技术评审要求,因为环评报告是由业主单位提出并依法对环保要求负责,而环保行政主管部门、从事环评的技术单位以及对环评报进行技术评估的单位都无法真正承担项目环评失误的责任。另外,不应在修正后环保法中提出行业限批、区域限批、集团限批等的规定,这样既不符合市场经济原则,也有失公平。

(三)取消重点污染物排放总量控制的规定

对重点污染物排放总量进行规定并层层分解指标的做法,不论从理论看、还是从实践看都是不合理的。它虽然是一项能充分体现行政权力的措施,但却是弊明显大于利甚至是有弊无利、劳民伤财、行政成本大、总体效果差的措施;听起来似乎合理而实则严重误导以改善环境质量为导向进行决策的错误措施。所以不能在环保法中确定它的法律地位。理由如下:一是污染物总量控制缺乏科学性。从理论上讲适合作为排放总量控制的污染物,具有污染物排放对环境的影响与排放位置和排放方式无关的性质,但是符合这种性质的污染物种类极少,例如不是污染物二氧化碳具有这种性质,而二氧化硫、氮氧化物、烟尘、COD(化学耗氧量,表示水体受有机污物浸染的综合性指标)等污染物只是有在较小范围如几千米或者几十千米范围内具有这种性质。二氧化硫等污染物是随着污染物是随着扩散、输送范围的扩大,原来的污染的性质会发性变化,如二氧化硫可转化为酸雨或细颗粒物,COD物质会降解转化,但总体来说污染对环境的影响随着影响范围的扩大而减弱。由于污染物对环境的影响受排放布局、排放方式、风速、风向、阳光、降水等自然条件以及影响地环境质量等众多复杂因素的影响,环境质量与排放总量是非线性关系(环境质量的好坏与排放量的多少不是线性关系),所以很难计算出满足全国环境质量标准对应的全国污染物排放总量限值,因此,现行的我国污染物总量控制指标确定实际上是拍脑袋说了算,缺乏科学性。二是即便是行政确定了全国污染物排放总量,但其效果也完全可以通过实施排放标准达到,且通过排放标准实施的效果更好,没有必要再建立一套分解、管理和监管体系。因为通过实施排放标准不仅可以达到总量控制目标,而且可以达到浓度和排放速率的控制目标。当用拍脑袋的方法确定的总量指标严于排放标准的要求时,完全可以通过加严排放标准而达到;但当总量指标宽于排放标准的要求时,拍脑袋确定的总量指标实际上没有任何意义。如按《火电厂大气污染物排放标准》(GB13223-2011)测算的2015年电力二氧化硫排放总量为409万吨,比2010年降低57.2%,氮氧化物为234万吨,比2010年降低77.8%;而《节能减排“十二五”规划》分配给电力行业的二氧化硫总量为800万吨,比2010年降低16.3%,氮氧化物为750万吨,比2010年降低29%。可见,排放标准的要求比总量指标要求严格得多,总量指标失去意义。三是由于法律规定环境质量由地方政府负责,而不同区域环境状况具有差异性、污染控制要求也有差异化性,通过建立全国总量控制指标的作法,显然与环境管理的理念和责任都不协调。四是不论是规划环评、区域环评、还是项目环评在本质上和做法上都以环境质量为导向的,因此现行用总量作为环境影响评价的依据或者污染考核的要求是本末倒置。五是总量控制不与经济政策相结合则无意义。美国等国家的经验表明,污染物总量控制是排污权交易制度的支撑,其目的是通过排放权交易降低污染物控制成本,与我国的为总量控制而总量控制的做法完全不同。“十一五”的经验表明,即使个别污染物总量控制目标(SO2)的实现解决不了复合型环境污染问题。。

(四)将超标收费制度可以改革为超标罚款制度,但不能改革为排放就收费的制度

对于执行强制性排放标准的企业,合法排污不应收取排污费,对于超标排放的部分,实行按超标量和超标时间累进罚款制度,即超标量越多超标时间越长,罚款越高(如超过标准1倍,每千克污染物罚款1元,超过2倍则每千克罚款2元等)以解决违法成本低的问题。对于没有排放标准的排污行为,则应实施排污收费。一是排污收费的目的是为了促进排污企业治理,而不是为了收费而收费,当企业付出了污染治理成本达标排放时已起到了治理污染的作用,再收费已无意义。二是排放标准是根据环境质量要求、技术、经济条件来制定的,如果企业都达标排放则理应满足环境质量要求;如果都达标排放但环境质量仍超标,说明排放标准制定的不合理,可以修改排放标准。三是我国环境污染的主要问题是大量排污企业的超标排放问题和无组织排污问题(如大量居民散烧煤和大量没有集中处理的污水排放问题),所以排污收费应对无排放标准的排污进行收费,然后用收取的排污费集中治理,而不是对达标企业的排污收费。

(五)污染物排放监督性监测设备及其安装维护费用应由政府出资

单纯对企业排污进行监督性监测是政府的责任,所以其设备的配备及运行维护费用应由政府出资并由政府委托第三方对监测设备进行管理和维护。对于政府安装或者由企业安装但得到政府有关部门认证的监测设备,其监测数据应当作为执法的依据,而不应当再以相关部门人为测算的数量为依据。

(六)建立污染责任保险制度

随着经济社会的不断发展、技术更新速度以及全球经济一体化趋势加快,工业企业的生产经营活动的风险和被淘汰的风险不断增加,但人们对环境的要求越来越严苛,环境污染影响将呈现出主体多元化、影响复杂化、后果严重化的趋势。因此,大量环境污染责任的加害者往往难以明确,或者企业往往无力负担数额巨大的赔偿金额,或者加害者早已破产,会导致受害人得不到及时、有效的赔偿。同时,很多情况下的有些污染损害也并非是企业违法行为所致,而是受当时人类的认识水平所限难以知晓和防治污染物的危害(如早期的多氯联苯污染等),或者由于受不可抗力的影响,使合法排污主体承担这种严重的赔偿损失也有失法律公允。因此,在不改变企业应当承担由于责任过错而必须支付污染损失赔偿的前提下,建立损害责任由加害人独自承担责任的方式改变为在全社会范围内或特定的社会群体范围内分散承担赔偿责任机制。20131月,环境保护部和保监会已经颁布了《关于开展环境污染强制责任保险试点工作指导意见》(环发[2013]10号),提出“运用保险工具,以社会化、市场化途径解决环境污染损害,有利于促使企业加强环境风险管理,减少污染事故发生;有利于迅速应对污染事故,及时补偿、有效保护污染受害者权益;有利于借助保险大数法则,分散企业对污染事故的赔付压力”。因此,建议在环保法中增加针对企业特点以及排放污染物性质和排放方式等的特点建立污染责任保险制度的规定,并对企业承担污染的责任的原则和有关规定作出相应修改。

2017年05月10日

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