【内容提要】核能是具有清洁、高效性的能源,但和平利用核能的同时也存在安全问题。核事故一旦发生不仅会给受害人带来财产损失还有可能造成人身危害。这就要求建立完备的核损害赔偿责任法律制度对受害人的合法权益予以保护。但分析我国核损害赔偿法律制度仍存在不完善之处。因此本文结合国外法律制度从诉讼时效、责任限制、财务保证、诉讼管辖等方面提出改善建议,以期对我国核损害赔偿责任法律制度的完善有所裨益。

【关键词】核损害  赔偿责任  责任限制  财务保证

 

引言

自苏联第一座核电站建立以来,各国相继开始了核能的利用。特别是随着20世纪70年代石油危机的发生,核能更是得到广泛认可。相比于化石能源,核能具有显著的经济优势及清洁优势。核能利用中较少的原料在发生裂变或聚变反应后便可产生巨大能量且在整个反应过程中没有温室气体的排放。也正由于此核能被认为是未来最具有发展前途的替代能源。但2011年发生在日本的福岛核电站事故给人们敲响了警钟,使人们开始意识到核能利用中安全隐患的存在,也使部分国家做出了逐步弃核的政策安排。但在我国环境问题突出,能源结构调整的关键时期,发展核能对我国意义重大。针对核能我国应采取的正确态度是在核能开发利用中对其安全问题加以重视。2015年1月14日,国家核安全局、国家能源局和国防科工局联合发布的《核安全文化政策声明》中指出核安全是国家安全的重要组成部分。2016年4月1日在华盛顿召开的第四届核安全峰会上习近平主席指出中国将继续加强核安全建设。这些都体现了我国对核安全问题的日益重视。确保核能利用中的安全,除了依靠技术水平的提高,完善核能利用中的安全保障法律制度特别是核损害赔偿责任法律制度也至关重要。但是目前在核损害赔偿责任法律制度方面我国还没有专门性的立法。我国仅有的针对核损害的规范文件是2007 年颁布的《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》,但与其他核电发达国家相比,该批复中存在核损害赔偿责任限额过低、诉讼管辖法院不明确、核损害责任保障体系不健全等问题。因此,我国急需借鉴核电发达国家关于


 

核损害赔偿责任法律制度的立法经验,对我国的核损害赔偿责任法律制度加以完善,从而确保核损害发生后受害人得到充分救济。

一、核损害赔偿责任基本概念界定

(一)核损害的概念

《关于核损害民事责任的1997年维也纳公约》在第I条对核损害进行了界定。根据该公约的界定,核损害是指核能利用过程中核设施发生事故或事件所造成的危害人身、财产及给环境带来损害的不利后果。相比于其它损害,核损害的特点是:(1)引起核损害的原因具有特殊性。核损害是由于核装置内任何辐射源包括核装置中的核燃料,放射性产物或废物,来自或送往核装置的核材料等发射的电离辐射所造成的。另外不论是由上述物质的放射性质还是由其放射性质同毒性、爆炸性或其他危险性质的结合所造成的损害都属于核损害。[1](2)核损害的范围包括核事故造成的损害和核事件造成的损害。所谓核事故并非指所有核事件,国际原子能机构(IAEA)为了方便国家间的沟通,促进核能安全水平的提高起草并颁布了国际核事故分级标准。该标准将核损害分为七级,其中一到三级程度相对较轻被称为核事件,四到七级较为严重被称为核事故。[2](3)核损害发生后一般危害后果较大,影响范围也较广。其不仅会危害人体生命、健康及财产,还会造成严重的环境危害。从核损害造成的危害类型上看包括生命损害、健康损害、财产损失及环境损失。《关于核损害民事责任的1997年维也纳公约》对此也做出了相关规定。根据该公约规定,所谓环境损失是指由于环境受到破坏而引起的恢复费用。[3](4)核损害程度的鉴定难度较大。核事故发生后对人体的影响具有潜伏性,往往在十多年甚至通过后代才能表现出来,而且受核损害影响的人们生理机能的改变具有不确定和差异性。依据目前的医学水平在核事故发生后对受核损害的人体遭受损害的程度往往难以做出准确的鉴定。

(二)核损害赔偿责任的概念

核损害赔偿责任是指核损害发生后责任主体应对造成的损失承担赔偿义务。核损害赔偿责任作为民事责任的一种,属于《民法通则》规定的特殊侵权责任种类之一。与其他赔偿责任相比,核损害赔偿责任的特点是:(1)核损害赔偿责任主体的特定性。核损害赔偿责任主体是指对核损害承担赔偿义务的责任人。无论是国际上还是各核电发达国家都规定了核损害赔偿责任主体的绝对性。我国《侵权责任法》第70条把民用核设施经营者作为承担核损害赔偿责任的唯一主体。(2)核损害赔偿对象的不特定性。核事故引起的核辐射泄漏往往极易扩散,因此核损害的对象往往不同于一般民事侵权。遭受核损害的对象并不是特定的一个或几个人,往往涉及人数较多,既包含核设施附近的居民还有可能涉及其他受影响的公众。因此核损害赔偿责任也不同于一般民事责任,其赔偿对象具有不特定的特点。(3)核损害赔偿责任属于特殊侵权责任,适用特殊的归责原则。利用核能过程中一旦造成损害,往往危害后果较大,为了使核设施经营者对营运过程中的安全问题高度重视,各国在核损害赔偿制度中都对核损害赔偿责任规定了特殊的无过错责任的归责原则。(4)核损害赔偿责任的诉讼时效较长。核损害发生后给人们造成的危害往往具有潜伏性,因此各核电发达国家在核损害赔偿责任法律制度设计时都规定了较长的诉讼时效从而使受害人利益得到充分保障。(5)核损害赔偿责任的履行往往不能使受损害的权益得到完全弥补。核损害发生后造成的损失往往极大,核设施营运者往往没有能力承担完全的赔偿责任,另外核损害后受损的环境也通常不能恢复到原状。

二、我国核损害赔偿责任制度立法现状分析

与绝大多数国家不同,我国目前并没有制定专门针对核损害赔偿责任的法律,是世界上唯一没有核损害赔偿相关法律的主要核电国家。核事故一旦发生根据现有法律制度,难以做到对受害人提供充分、及时的救济。《放射性污染防治法》第五十九条规定:“因放射性污染造成他人损害的,应当依法承担民事责任。”可见该法只是对核损害加以提及,规定十分原则,发生核事故后受害人难以依据该条获得救济,法院也难以依据此做出判决。《民法通则》在特殊侵权一章涉及到了核损害赔偿责任,但并未做专门性规定。《民法通则》在第一百二十三条中规定从事高空、高压、易燃、易爆、剧毒、放射性、高速运输工具等对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的,应当承担民事责任;如果能够证明损害是由受害人故意造成的,不承担民事责任。第一百二十四条规定违反国家保护环境防止污染的规定,污染环境造成他人损害的,应当依法承担民事责任。可见《民法通则》将核损害归为高度危险作业进行规定。由于对核损害并无其他特殊规定,核事故发生后责任主体应承担的责任范围、诉讼时效、管辖法院等只能适用通则和《民事诉讼法》一般性的规定。但核损害发生后往往危害范围较广、受害群众较多、除了人身危害外还会给环境带来严重损害。具体分析通则和诉讼法中一般性的规定,可以发现核损害的这些特殊性决定了仅仅依靠一般性的规定难以解决核损害后的赔偿问题。

(一)诉讼时效制度不合理

在诉讼时效上,由于核损害属于环境污染损害,核损害赔偿责任的诉讼时效应适用《环保法》关于诉讼时效的规定。根据新《环保法》第六十六条的规定,提起环境损害赔偿诉讼的时效期间为三年,这和《核损害民事责任1997年维也纳公约》一致。但在最长诉讼时效的规定上,法律并未对核损害赔偿做出专门规定,因此其最长诉讼时效适用《民法通则》二十年的规定。但核事故发生后给人们造成的损失包括人身健康危害和财产损失,具体分析这两种危害后果具有不同的特性。就人身健康危害而言,核事故发生后产生的放射性物质在人体内的潜伏期较长,是否会对人身健康产生危害后果往往数年后才会显现出来。但是其他损害类型如财产损害则不具有这种潜伏特性。在我国最长诉讼时效适用通则的二十年的规定,一方面没有突出核损害不同类型之间的差异性,另一方面也不利于生命健康权的充分保护。

(二)管辖法院不明确

由于我国法律并未对核损害发生后的管辖法院做出专门性的规定,因此只能适用民诉法关于侵权行为一般性的规定。根据民诉法的规定因侵权行为提起的诉讼,由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。但核损害发生后受影响的群众往往较多,适用此规定不仅降低案件处理的效率,还会使公民难以得到及时、充分的救济。

(三)缺乏对核损害赔偿责任限额的规制

核损害赔偿责任限额是指核损害发生后赔偿责任人应在多大范围内对损失承担责任。由于核损害的特殊性,其赔偿责任的承担也区别于一般的侵权责任承担。核损害发生后造成的损害较大,责任主体承担的责任也往往很大,如果没有完善的制度设计核事故发生后核设施经营者面对的无疑是无力继续经营的局面。这一方面使责任主体承担了过重的义务,违法公平原则,另一方面在我国当前鼓励核能发展的政策背景下也不利于核事业的健康发展。因此在核损害赔偿责任制度设计时应对核设施责任人在核损害发生后应承担的最高责任限额加以规制。但考察我国现行立法缺乏关于核损害赔偿责任的责任限额的规定。

(四)核损害赔偿责任保障制度欠缺

核损害赔偿责任保障制度是以核损害发生后受损权益能得到充分弥补为目的,预先设计的由核设施营运者和政府提供一定资金用于核损害发生后受害人的救济的制度。核损害赔偿责任保障制度有利于受损利益的切实弥补。但我国现行立法中并无关于核损害赔偿责任保障制度的专门性规定。

我国当前对核损害进行专门规定的规范是2007 年颁布的《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》,该批复在对核设施营运者概念加以界定的基础上确定了营运者承担责任的绝对原则、免责事由、最高赔偿责任等,但该批复只有十条对财务保障建立的具体方式、资金来源、赔偿责任的豁免情形等均未作规定且该批复严格上说并不属于法律体系范畴。

三、国际社会核损害赔偿责任法律制度考察

无论国际上还是各国内都十分重视核事故发生后对受害人权利的救济。在国际上,国际原子能组织主持制定了《关于核损害的民事责任的1997维也纳公约》、《核损害补充赔偿公约》等有关核损害赔偿责任方面的公约。欧洲原子能共同体1960年在巴黎订立了《关于核能领域第三方责任的巴黎公约》。这三项公约旨在给予核事故发生后受损害的受害者以赔偿。其中《关于核损害的民事责任的1997维也纳公约》对1963年维也纳公约做出修改,主要目的是制定一些最低的标准对遭受损害的人们给予财政保护。《巴黎公约》,作为最早关于核损害责任的区域性公约,主要目的是促进成员国核能立法的完善,首次确立了核损害责任限制、营运者绝对责任等原则为多国提供了立法借鉴。继两部公约之后《核损害补充赔偿公约》的签订进一步加强了各国在核安全领域中的合作,对世界范围对核安全水平的提高具有重要意义。除此之外,在各国内如美国、德国、俄罗斯等都通过国内立法建立了较完备的核损害赔偿责任法律制度。

(一)较长的核损害赔偿诉讼时效

在国际上,IAEA主持制定的《1963年维也纳公约》对诉讼时效已有了明确规定。《1997年维也纳公约》对1963年核损害赔偿诉讼时效的规定做出了修正。根据修订,《1997年维也纳公约》将核损害分为生命丧失及人身伤害、其他损害两类规定了不同的最长诉讼时效。前者的最长诉讼时效为核事件发生之日起三十年,后者的最长诉讼时效为核事件发生之日起十年。[4]除此之外核电发达国家也大多都对核损害发生后的最长诉讼时效进行了专门规定。如美国,1954年原子能法在第170节对诉讼时效进行了规定。1988年普莱斯—安德森法修订案对其进行了修订,删除了原法中核损害赔偿诉讼“在任何情况下不能多于核事故发生日以后的二十年”的规定,加大了对受害人的保护力度。[5]

(二)高额的核损害赔偿责任限额

在国际公约中,核损害责任限制原则最早确立于《1960年巴黎公约》。根据规定缔约国发生核事故造成损害的核设施运营者的赔偿责任不高于150万特别提款权同时也应不低于50万特别提款权。[6]《1997年维也纳公约》在第V条规定了运营者对任一核事件的赔偿责任限制由装置国通过国内立法设定但同时规定国内立法所设定的责任数额不少于300百万提款权或不少于150百万提款权,条件是在超过此数额至300百万提款权之间的数额,应由该装置国提供公共资金赔偿核损害。特别提款权是国际货币基金组织规定的计算单位,1特别提款权= 9.7475 人民币。[7]

(三)核损害赔偿责任保障制度多元化

核损害赔偿责任保障制度既有利于保障受害人的权益,也有利于提高核设施营运者的风险承受力。《1997年维也纳公约》中规定了缔约国应以国内法确定营运者的财务保证义务,当保证不足时装置国应履行支付的义务,即确定了营运者和装置国的两级责任保障制度。1954年美国《原子能法》170条a款中做出了责任保障制度的规定。根据a款的规定,美国将有无责任保障作为颁发许可证的条件之一。[8]在美国核损害赔偿责任保障方式分为三层,第一层要求业主购买限额为 3亿美元的责任保险;第二层是由核电营运商共同提供保险金所形成的“保险池 ”;第三层是在发生重大事故的情况下,如果所需赔偿金超过第一、二层的总和,则由国会决定如何赔偿。由此可见美国形成了商业保险、行业互保、政府责任在内的三级核损害赔偿责任保障制度,其责任保障机制较为完备,为受害人实际赔偿的获得提供了保障。德国《原子能法》也对责任保障做了特别的规定。根据规定管理部门在审批过程中要审查申请者责任保障的金额、种类和范围。

(四)专门化的诉讼管辖制度

在国际上主要核电发达国家都对核损害赔偿的诉讼管辖做了专门性规定,且这些国家一般将核事故发生地列为核损害赔偿案件受理地。如美国《原子能法》规定美国国内的核损害赔偿责任由核事件发生所在地的美国地区法院管辖。[9]

四、完善我国核损害赔偿责任法律制度的建议

核损害有危害范围广、危害程度大的特性。仅靠我国《侵权责任法》的规定难以使受害人得到充分救济。借鉴核能发达国家的经验,我国有必要制定专门的核损害赔偿责任制度。具体而言,应在核损害赔偿责任法律制度中完善下列制度:

(一)延长核损害赔偿诉讼时效

在上文对核损害赔偿诉讼时效制度的分析中,可以发现虽然核损害赔偿诉讼时效适用三年的长期诉讼时效的特殊规定,但在最长诉讼时效上的规定仍有不足。核损害由于其固有的潜伏性,当事人往往意识不到,等到放射性物质给人身带来明显的损害时可能已过诉讼时效期。因此有必要借鉴国际公约的经验,对核损害的诉讼时效做出专门性规定并根据损害类型规定不同的最长诉讼时效。在核损害赔偿责任法律制度设计时应规定,核损害的诉讼时效为三年,自当事人知道或应当知道其受到损害之日起算;对人身损害的赔偿请求最长不超过核事故发生之日起30年。

(二)提高核损害赔偿责任限额

我国现行法律中并无责任限制制度的规定,但2007 年颁布的批复中第七条把营运者分为核电站的营运者,乏燃料贮存、运输、后处理的营运者和其他营运者。前两者对一次核事故所造成的损害的最高赔偿额为3亿元人民币,后者最高赔偿额为1亿元人民币。由此可看出与国际上核损害责任限额相比,我国责任限制标准过低,核损害发生后不能为当事人提供充分的救济。为了与我国当前的经济发展水平相适应,我国应提高核损害赔偿责任限额。我国应在借鉴国际公约和当前经济发展水平的情况下将最高责任限额提高至30亿人民币,这一方面能使核设施营运者对核能利用中的安全问题更加重视,另一方面体现了公平责任,有利于运营者和受害人之间利益的平衡。

(三)建立多元化的核损害赔偿责任保障制度

由于核事故发生后造成的损失一般较大,规定责任保障制度一方面有利于受害人得到充分救济,另一方面防止核事故发生时由于无力承担责任导致的核能利用单位破产。中国在责任保障制度上只有在2007年《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》中第八条有所涉及,但该条中只规定了营运单位的的财务保证责任,对政府的责任并未涉及。借鉴核能发达国家的经验,中国在责任保障制度上应构建多层级的保证体系。该体系中应包括强制性保险即核设施营运者必须购买一定数量的保险,并可将其作为许可证申请的条件之一。强制性保险应作为责任保障体系中的第一层次。第二层次是自愿保险即核设施营运者为了防范风险可自己做出购买额外保险的安排。第三层次是国家责任即当核损害造成的损失超过最高赔偿限额时,为了使受害人得到充分救济由国家承担的那部分责任。

(四)健全专门化的核损害赔偿诉讼管辖体制

当前我国核损害发生后的诉讼管辖适用民诉法的一般性规定不利于核损害案件的及时,高效的处理。我国应借鉴国际和其他核电发达国家的经验在核损害赔偿责任制度设计时将核事故发生地所在地的法院作为诉讼管辖法院。

五、结语

随着我国的经济发展,核能在能源结构中占据的比例越来越大。为了确保核能健康的发展,必须对核能利用中的安全问题加以重视。这也对我国核能安全保障法律制度,尤其是核能损害赔偿责任法律制度的完善提出要求。面对当前核能损害赔偿责任制度不完备的现象,应加快完善相关法律制度,填补法律空白,为核损害中的受害者能够获得救济提供立法支持。

 

 


 

参考文献:

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[5] 徐  原. 世界原子能法律解析与编译[M]. 北京: 法律出版社, 2011: 213-224.

[6] 黄盛开. 核损害赔偿国际立法及对中国的启示[J]. 中国民族大学学报,

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[10] 曹 霞. 美国核电安全与法律规制[J]. 政法论丛, 2012(1): 109.

[11] 胡帮达, 汪劲, 吴岳雷. 中国核安全法律制度的构建和完善初步分析[J]. 中国科学.

2014, 44(3): 327.

[12] 人民网.习近平出席第四届核安全峰会 中国“核主张”备受关注[EB/OL].http://politics.people.com.cn/n1/2016/0330/c1001-28236897.html,2016-6-10.

[13] IAEA .Protocol to Amend the Vienna Convention on Civil Liability for Nuclear Damage [EB/OL].https://www.iaea.org/publications/documents/infcircs/protocol-amend-vienna-convention-civil-liability-nuclear-damage, 2016-7-12.

[14] NEA. Convention on Third Party Liability in the Field of Nuclear Energy of 29th July 1960, as amended by the Additional Protocol of 28th January 1964 and by the Protocol of 16th November 1982[EB/OL]. http://www.oecd-nea.org/law/nlparis_conv.html,2016-7-8

[15] Yahoo. Text of the Price-Anderson Amendments Act of 1988[EB/OL]. https://www.govtrack.us/congress/bills/100/hr1414/text,2016-6-28.

[16] NRC. Atomic Energy Act of 1954[EB/OL]. http://www.nrc.gov/about-nrc/governing-laws.html#atomic,2016-6-23.


 

 



注释:

[1] 北大法宝. 《关于核损害民事责任的1997年维也纳公约》[EB/OL]. http://www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Gid=100671410.

[2] IAEA. Revised Nuclear and Radiation Events Scale Endorsed. https://www.iaea.org/newscenter/news/revised-nuclear-and-radiation-events-scale-endorsed.

[3] The Vienna Convention on the civil liability of nuclear damage in 1997 ARTICLE I 1(k)"Nuclear Damage" means -(iv) the costs of measures of reinstatement of impaired environment, unless such impairment is

insignificant, if such measures are actually taken or to be taken, and insofar as not included in sub-paragraph (ii)

[4] The Vienna Convention on the civil liability of nuclear damage in 1997 Article VI 1 (a) Rights of compensation under this Convention shall be extinguished if an action is not brought within (i) with respect to loss of life and personal injury, thirty years from the date of the nuclear incident;(ii) with respect to other damage, ten years from the date of the nuclear incident.

[5] Text of the Price-Anderson Amendments Act of 1988 SEC. 10. WAIVER OF DEFENSES.(a) STATUTE OF LIMITATIONS.—Section 170 n. (1) of the Atomic

Energy Act of 1954 (42 U.S.C. 2210(n Xl)) is amended in clause (iii) of the first sentence by striking the following: ", but in no event more than twenty years after the date of the nuclear incident".

[6] Convention on Third Party Liability in the Field of Nuclear Energy of 29th July 1960,as amended by the Additional Protocol of 28th January 1964 and by the Protocol of 16th November 1982  Article 7 b. The maximum liability of the operator in respect of damage caused by a nuclear incident shall be 15 000 000 Special Drawing Rights as defined by the International Monetary Fund and used by it for its own operations and transactions (hereinafter referred to as "Special Drawing Rights"). However, i. any Contracting Party, taking into account the possibilities for the operator of obtaining the insurance or other financial security required pursuant to Article 10, may establish by legislation a greater or lesser amount; ii .any Contracting Party, having regard to the nature of the nuclear installation or the nuclear substances involved and to the likely consequences of an incident originating therefrom, may establish a lower amount, provided that in no event shall any amounts so established be less than 5 000 000 Special Drawing Rights. The sums mentioned above may be converted into national currency in round figures.

[7] 货币汇率查询换算. 特别提款权(国际货币基金)对人民币汇率[EB/OL]. http://hl.xpcha.com/XDR-CNY.html.

[8] Atomic Energy Act of 1954, as Amended in NUREG, 0980, Vol. 1, No.6, Sec. 170,a. Each license issued under section 103 or 104 and each construction permit issued under section 185 shall, and each license issued under section 53, 63, or 81 may, for the public purposes cited in section 2i., have as a condition of the license a requirement that the licensee have and maintain financial protection of such type and in such amounts as the Nuclear Regulatory Commission (in this section referred to as the “Commission”) in the exercise of its licensing and regulatory authority and responsibility shall require in accordance with subsection b. to cover public liability claims. Indemnification agreement.  Whenever such financial protection is required, it may be a further condition of the license that the licensee execute and maintain an indemnification agreement in accordance with subsection c. Waiver.   The Commission may require, as a further condition of issuing a license, that an applicant waive any immunity from public liability conferred by Federal or State law.

[9] Atomic Energy Act of 1954, as Amended in NUREG, 0980, Vol. 1, No.6, Sec. 170,n(2). With respect to any public liability action arising out of or resulting from a nuclear incident, the United States district court in the district where the nuclear incident takes place, or in the case of a nuclear incident taking place outside the United States, the United States District Court for the District of Columbia, shall have original jurisdiction without regard to the citizenship of any party or the amount in controversy.

2017年07月19日

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