会议时间:2019年8月17日午(13:30-15:30)

会议地点:山西太原迎泽宾馆楼晋中银行二层会议室

 

主持人:任华副会长

发言人:

1. 高慧 中国石油经济技术研究院高级工程师:《新能源发展态势及展望》

感谢各位领导、各位专家给我这个机会,大家共同探讨新能源发展态势的问题,我是来自中石油经济技术研究院,我是在科技所工作长期跟踪我们国家的新能源方面的技术,我们主要是跟踪技术进展,然后也会在工作的过程中研究一些关于商业模式的问题。

下面跟大家分享一下新能源发展的态势及展望。我的报告分为两个主要的部分,第一个是新能源发展的态势,第二个展望一下未来。我们都知道人类社会到现在为止经历过比较大的三次能源变革,目前我们正在经历一次长期复杂的变革,就是多元化能源系统的建立。新能源的开发利用是当前这一次能源转型的最重要的内容之一。合作共赢政策引导是这一次能源转型各个国家所共同面临的问题。全球的能源正在朝着清洁低碳分散智能化这样的方向来发展,而技术进步是推动转型的一个根本的动力。

关于新能源发展的态势,我有四个主要的观点,第一能源低碳化多元化及可再生能源的大规模应用是大势所趋。第二,部分新能源已经达到技术可行经济合理的水平,并且逐步具备与传统化石燃料竞争的能力。第三,各种能源技术的发展面临不确定性。太阳能目前是最被看好的,最近的大概有56年,生物燃料的进展缓慢,而最近这几年氢能又作为一个能源系统耦合节点受到新的关注,在世界各国都取得了高速的发展。第四,传统的能源公司正在积极的推进能源转型。

下面我来介绍一下第一个观点,能源低碳化多元化及可再生能源的大规模应用是大势所趋。全世界在能源消费总量不断增长的这种情况下,可再生能源在一次能源消费中的占比从09年的7.7%增到了17年的10.4%,这个数据是bp公司的统计,它这里只统计了现代可再生能源,如果我们把伐薪取材,还有像生物沼气的利用这些统计在内的话,实际上可再生能源消费比例是更高的,大概达到了接近20%水平未来世界将形成一次能源消费结构,石油天然气煤炭和新能源四分天下的结构,世界能源消费将进入多元化的时代。

7月份刚发布的未来能源消费结构的展望可以看出来,大概在40年前后展现出四分天下这样一种格局。全球的可再生能源发电装机容量从04年到17年平均每年要增长接近8%,这样的比例这个增速是非常快的。然后从14年开始到现在,每一年全球的可再生能源新增发电装机容量都超过当年的煤炭和天然气新增容量的总和。在各个类型的新能源当中,风电目前发展的规模是最大的,然后风电的平均成本也最低。17年全球风力发电的装机容量已经达到了530多G瓦,其中中国是全球第一大产能占到了全球的34%多,引领了全球风电产业的快速发展。对风电发展规模的预测情况从图中大家可以看出来,风电其实是达到了历年来各种预测数值当中的中高水平。太阳能它的这个规模不及风电那么大,但是它的发展的速度是最快的。我们国家也是全球这个第一大国,大家可以看出来,各个能源机构学术机构当中所有的预测值中,太阳能达到了所有的这个预测值里面最高水平,几乎就是突破了我们以前的想象。

关于地热,地热我们平时谈论的比较少,其实地热是一个资源总量仅次于太阳能的这个第二大新能源。全球利用地热发电和直接利用的总规模目前还都比较小,其中发电和直接的利用各占一半左右,第二利用规模一直都增长很缓慢,从08年到17年年均增长只有3.8%左右,远远低于像风电和光伏发电这样的速度。再看生物燃料,主要的生物燃料品种是燃料乙醇和生物柴油,大家可以看出来,在前面的高速增长之后,大概从1213年开始,这两种燃料进入了一个相对比较平稳的时期。主要的国家主要发展的产业最为成功的国家是欧洲美国和巴西。

下面介绍第二个观点,部分新能源已经达到技术可行经济合理的水平,并且正在逐步具备与化石燃料竞争的能力。从2010年到现在,全球的光伏发电和风电都有了显著成本下降,平均每一年都要下降很大的幅度,然后从1983年到2016年陆上风机的容量大概是每翻一都会带来15%的成本的降低,投资强度要降70%左右。最近这些年全球的可再生能源投资情况也是一个比较有意思的现象,我们在这里是跟踪了从2006年到2016年的数据,2017年之后数据居然没找到它有很明显的这种波动,有几个波峰出现在08年11年和15年,然后从大的趋势上来讲,研发投入的占比占这个公司的销售额当中这个比例在不断的下降,这两个现象共同反映了,可再生能源技术正在逐渐走向成熟,公司的盈利能力在变强。这张图显示的是我们国家非可再生能源,其实主要就是风电跟光伏发电,它的这个就是发展的情况。从2014年之后开始,每一年的可再生能源发电量都超过当年的新增用电量。这个就可以说明我们国家发电结构当中已经出现了这个风电和光伏发电对这个传统火电的存量替代。

第三个观点,各种能源技术的发展面临不确定性,太阳能最被看好,生物燃料进展缓慢,作为一种储能载体受到关注。这张图显示的是就是各个国家和地区的能源资源禀赋的问题,黄色的这个部分是太阳能,在世界各国这个橙色都是占了第二大部分,这个就是我刚才所说的地热,所以我们国家地热其实未来是一个大有可为之地的领域。在相当长的时间之内多种能源技术都将共同发展,但是他们面临着不一样的未来,对可再生能源技术来说,达到产业规模就是在这个消费比例中达到1%是至关重要的。它有两层含义,第一个就是它的规模扩大和学习曲线带来的这个成本降低,它需要时间。第二是他对现有能源的替代,意味着它巨大的转换成本已经收回大量基础设施的前期投入和新利用空间,这些也将会给社会经济能源系统带来巨大的转变,当然这个也需要时间。在过去的这十多年当中,全球太阳能发电投资增长最多,它也从另一个方面说明了为什么光伏发电增速最快,生物质发电和小水电的投资都是处在这个萎缩的这种状态。麻省理工科技评论曾经统计了过去这些年全球能源材料领域的行业焦点,这个统计当中也可以看出来生物能源的衰落萎缩。

下面介绍一下发展趋势的问题,就是我们所用的这个能源来自多种多样的一次能源,他们给我们提供了我们所需要的电热和机械工,其中化石能源和生物质能还给我们提供了气体,液体燃料跟化工原料,未来这些能源技术之间是互相竞争的关系,他们不太可能都能胜出,最终我们肯定是选择其中的几个主力品种作为未来能源系统的支撑!而我们认为化石能源新能源和氢电二次能源的这种互联网络,他们互联互动是今后能源转型时期的一种长期应用场景,在这其中天然气将充当一个过渡时期的这种桥梁角色促进各个能源系统耦合的发展。个人认为中国将成为全球能源转型的最大的舞台。从2014年开始全球经济增长的同时,我们可以在某些年份看到碳排放能源消耗的量的脱钩的趋势,曾经有几年出现过这个现象。IEA认为主要是得益于中国政府大力推动绿色发展的世界能源展望2017年的版本当中,曾经提出了国际能源领域的四大革命性变化,其中有三个重大的这种革命是由中国来主导的。上文所述,中国的风电跟光伏发电目前产能都是全球第一其实我们的水电,我们的生物质发电也只是因为它总体的规模比较小,所以不像风电那么亮眼。但是我们仍然是相信中国今后会在这方面就是有很大的作为,在座的大家都是处在我们能源转型的时期,我们今后会有更多可以做的事情,更多有意义的工作,谢谢大家。

2. 杨春桃 北京青年政治学院副研究员:《能源革命新时代中国能源法治体系建构探析》

主持人好,各位领导专家学者老师们同学们,大家下午好。我的报告主题是关于能源革命新时代中国能源法治体系建构的探析我在这一方面前期的成果有一部专著-《中国低碳电力法律制度研究》和《中国企业海外并购及东道国法律规制典型案例分析》两个关注。今天要给各位专家学者汇报的内容包括三个方面,一个是能源革命,呼唤加强能源建构。第二个就是对我们当代中国能源的法治现状做了相关梳理。第三个方面是新时代的中国能源法治体系的建构提供一个思路。首先我们国家现时代方面的背景党的十九大已经做出了一个关于中国特色社会主义进入了新时代这样的一个重大的政治判断,要求我们要推进能源生产,以及消费革命,要构建清洁低碳安全高效的这样的能源体系。进入新时代,怎样顺应这个时代的这个呼唤,中国能源化理论研究实践具有的重大意义便在于此。

第一个方面我要阐述的就是能源革命确实需要加上法治的建构。人类社会已经经历了几次大的能源的转型是人类从薪材时代迈入到煤炭时代,标志就是18世纪20世纪到19世纪初,蒸汽机的发明以及煤炭的一个大规模的使用。第二个大的能源转型就是人类已经从煤炭时代迈入了油气时代,主要的标志就是19世纪70年代到20世纪初,发电机内燃机还有电动的发明和使用我们现在又到了一个新的时代这个时代就是我们人类从传统的高碳的这种化石能源时代,开始迈入了绿色低碳的能源的新时代,主要标志就是我们现在应用的新能源电动汽车储能智能电网等等这些技术作为主要的一些特征。我们能看到新一轮的能源革命它的一些不同以往的能源革命的一个特点,一个是它的绿色低碳再有就是它的智能创新,还有就是要强调它的安全可靠性几个方面,它的这个特性,不同于传统的高碳化石能源的这方面革命的一些特点。因此就有这样一个结论,能源革命呼唤法律革命,能源的治理必须以这个法作为它的一个治理的良性保障。那么我们说能源革命它是由这个技术来开始但是它是由制度的创新来引导,所以它是一个什么?它是一个制度革命这样一个程度。这是我们要说到的能源革命它确实呼唤我们的法律要革命。党的十八届四中全会关于全面推进依法治国若干重大问题也指出,全面推进依法治国,那么总体的目标就是要建设中国特色社会主义的法体系,来建设社会主义法治国家。

第二个方面是梳理一下当代中国能源的法制现状。

(一)在能源法律法规体系建设上,中国能源立法严重滞后,第一,缺乏科学全面的能源法律体系架构顶层设计。第二,现有的能源法律体系不健全,不仅缺少基础性、综合性的“能源法”,而且重要能源领域单行法缺位。第三,基本法与单行法不协调、不和谐,现行的大部分能源立法制定时间长、理念过时、内容不详实,亟需与时俱进,进行全面修订。

(二)在能源法治实施体系建设上,中国能源法治实施体系效率不高,第二个问题是能源法治实施的体系建设中的实施体系效率较低。那么高效的一个能源法治体系的实施状态应当是什么样的?它的应然状态应该是法律权威,这个表层是不可侵犯宪法权威。实践中,中国能源法治实施体系呈现出低效、滞后的现象。我们的法律法规的体系应该非常严谨,执行程序应该是法定的,执法过程具有透明性,需要一个可靠的法队伍以及这个违法后果的一个惩戒性,以及救济渠道畅通,此外要求能源监督机制的有效性等等这些方面

(三)在能源法治监督体系建设上,中国能源法治监督体系不严密。政府在监督能源法律政策实施中存在诸多不足,在能源监管体制上,过去政府既管得太多又严重缺位;能源领域的腐败案件频频出现,表明了“公权力无法律明文规定不可为”的法治原则不能真正落实;在能源价格改革方面,市场供需决定能源价格、价格引导投资和消费的监管机制不健全;在上网监管方面,对可再生能源发电上网还不能真正做到管网无歧视、公平开放。 

(四)在能源法治保障体系建设上,中国能源法治保障体系不得力。第一,法治精神不彰。第二,法律保障不全。第三,资金保障不够。第四,执法保障不力  

既然存在这样的现状,建构中国能源法治体系的思路我将从五个方面阐述,第一方面主要是建构的宗旨和理念,要以新时代的中国能源法治体系为背景,以绿色低碳还有智能创新以及可持续发展作为建构的宗旨和理念第二个方面,如何具体实施建构的内容:

(一)建构现代能源法律体系,从立、改、废方面着手,建立由能源基本法、单行法以及其他相关能源法律组成完备的法律法规体系。从立法层面来看,针对能源法律缺乏顶层设计、基本法、部分重要单行法缺位的现状,应首先设计好能源法律体系架构,给能源法一个合理的法律定位,条件成熟时形成独立的法律门类;其次,尽快出台“能源法”,第三,尽快出台重要单行法。从修法层面来看,须在大能源视角下打破条块分割,厘清不同能源类别之间的关系,促进能源市场化改革;尽快修改重要单行法。从废法层面来看,应适时进行法律清理,法规、规章、条例以及标准等规范性文件中与资源(能源)社会性、可持续发展相违背,与竞争性能源市场体系建立不相符的内容应及时予以废除。

(二)建立高效的能源法治实施体系,培养法治思维建设法治政府,真正实现有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。首先,完善能源法律法规,做到有法可依。其次,培养法治思维建设法治政府,做到 有法必依,执法必严。第三,加强法治宣传,做到违法必究。

(三)完善能源法治监督体系,从实施国家能源战略全局出发,健全国家和地方各级监管机构体系,实行集中的宏观管理。首先应好顶层设计,建立严密的能源法治监管体系,从宏观上健全国家和地方各级监管机构体系。其次,根据行业发展的要求建立专业的监管机构,明确能源行业的执法监管主体,明确界定能源监管机构的设置,使能源监管力度集中化。第三,畅通能源领域法治监督机制,理顺能源执法监管部门的具体职责、主要权限和法律责任,明晰违法者责任追究问责机制等。第四,加强能源行业社会监督,积极发挥舆论和社会公众的作用,使能源领域腐败行为无所遁行。

(四)建立现代能源市场体系,厘清政府与市场的关系,破除能源领域的行政垄断,还原市场有效配置资源的作用。传统能源理论认为,能源是一种具有经济价值、为人所用的商品。受此理论观念影响,能源问题被严重“物化”和经济化。资源社会性理论认为,包括能源在内的自然资源为全社会共同享有,资源(能源)的开发利用应契合于增加社会公共福利的宗旨,高度强调资源(能源)的多重价值属性和不同利益归属,反对将资源(能源)视为私主体的自由财产。现代能源市场体系的核心要义是能源价格机制的形成和竞争性能源交易市场体系的建立。按照资源社会性理论,能源是一种公共资源,兼具竞争性和非排他性的特性,须将能源资源中的竞争性环节和非排他性环节撇清。

(五)建立有力的能源法治保障体系,加强法律保障、资金保障、执法保障,建设能源法律公共服务体系,健全能源法治宣传教育机制。首先,完善立法保障制度建设。通过健全立法赋予能源目标以法律地位;通过立法明确可再生能源财税和金融激励措施等。其次,建立能源法律保障机制。通过建设周全的城乡居民能源法律公共服务体系,增强能源公共服务水平,有力保障城乡居民的利益关切。第三,健全能源普法宣传教育机制。加大能源法治宣传工作力度,提高民众能源立法参与度,彰显法治精神。第四,加强能源执法保障力度。加大政府信息公开力度,保障民众的知情权和监督权;能源执法干部带头学法守法,提高执法效率;公开行政执法程序;明确法律责任,严格落实责任追究制。

最后,要完善能源法的监管体系,把它作为国家的能源战略的全局出发统筹各级的监管的体系,实行一种宏观的集中的管理,一个方面就是顶层设计要设计好,第二个方面要明确监管主体,还要明确这个监管机构的设置等等,实现监管力度集中化。此外要畅通能源领域的法监督的机制,理顺各方面的监管部门具体职责权限法律责任。 第三方面要加强能源行业的社会监督,使得能源领域的腐败行为无处可逃第四个方面要做的就是建立现代能源的市场体系,理清政府和市场关系,破除能源领域的一种行政垄断,还原市场的有效配置资源的作用。其中借用了两种理论,一个是传统的能源理论,能源是商品的理论,再一个是借助资源销售性的理论,我的导师黄新生教授对这个资源收集理论等很有研究,他认为能源是一种资源,是一种全社会销售的资源,要强化多重价值属性,明确它的不同利益归属。这市场体系里,核心应该是它的价格机制的形成,还有竞争性的能源的交易体系的建立。最后就是建立有力的一种能源法的保障体系,关于这个保障体系有教育公共服务体资金的保障等都要加强。以上是对于新时代的中国能源法治体系的建构的主体的思路,感谢各位专家学者批评指正,感谢大家提出宝贵的意见建议,谢谢大家。

3.  徐骏 浙江财经大学助理研究员:《新一轮电力体制改革背景下电力行业监管法与反垄断法协调问题研究》

非常感谢会议组织给我一个发言机会,我不是法学背景出身的,我是经济学背景出身的,我通过对于电力行业国家电改这几年的进展,从经济学的角度从理论层面来进行剖析,在这个过程中,我们电力行业的这个行业监管法律这个反垄断法,它到底是一个怎么样动态变化以及协调的过程。15一年个中209号文开始力方面的司法改革也提出了放开两头管住中间这里列出来相关法律的出台时间,立法是95年出台,包括我们有关作为行业机关法律电力监管条例是2005年出台的,反垄断法是在2007年出08年刚刚实施的,所以在这个过程中包括我们现在电改的今天这一步有点典型案例出来,我们观察到这个行业竞争法反垄断法存在一些不协调的地方,所以在这里带来分享

首先是取决于一个反垄断法,我提出一个问缘由,就是反垄断法草案,其实按原草案中有这两条的规定,就是对于本法规定这个垄断行为有关法律行政法规另有规定的按其规定实际上这一条规定当时立法初衷是因为是在07年才正式出台,所以在各个行业还没有完全适应市场化改革,例如邮政电力所以在这个过程中的话如果说按照这个反垄断法调整的话,把这里面排除掉有法律的进行,所以暂时不适应市场化,在第14条也有一个相应的规定,如果说对反垄断法规定的垄断行为,如果说是有反垄断法有关法律法规按照有关部门或者监管机构调查处理的话,实际上是由我们的行业监管部门来处理,而不是我们的反垄断执法机构来处理,并且我们行业监管机构需要调查结果通报给反垄断系统,但是如果说在有关反垄断机构没有进行有关行业监管部门没有进行调查处理的时候,垄断司法机构进行,但是可惜的是这两点本来是协调我们反垄断法和行业监管法之间关系的规定,在我们这个反垄断法正式出台之后被删掉

从我们这个学界的主流观点而言的话,早期认为应该是像电力行业属于自然垄断行业,由于这个显著的规模经济的存在,一家企业是最多的,不可能引入多家企业产生竞争,所以在早期实际上就是把这个电力行业这种自然垄断行业排除在反垄断法适用范围之外的。随着我国以及整个世界这个自然垄断行业政府放松监管,实际上它把这种规律对关键性发生变化,所以说由于是在这个传统的认为不可市场竞争的行业,开始引入市场竞争,包括我们在这个电改9号文提出放开两头,实际上也是这两不愿意由市场竞争。如果说你放开市场竞争,那作为这种市场作为这种经济宪法反垄断法必然需要介入,所以在这个行业中就形成一系列认识,在我们这个行业的反垄断法适用于这个电力这种自然垄断行业的话,可能是需要调整一下策略,就是需要按照一般适用特殊例外来处理,对于这种中间的自然空间电网这个行业的话依然是硬行业中的法律适用,但是包括我们这个放开两头这块,我们按反垄断法就要来进行用。但是我在这里就认为实际上电力行业放松市场实有一个很大的区别电力行业它是一个非常复杂的金融体系,它放在市场那个竞争,电力行业的市场和组织结构我们普通商品买卖是不一样的,我们买电不像我们大街上买白萝卜白菜一样,一手交钱一手交货,大家去吃市里菜市场去把菜拿上,钱交给买家,实际上电力市场一个是一个比较复杂的过程,包括在这个经济学界对于电力行业如何实行市场提升,也是经过一个长期的摸索过程才慢慢形成。

我们今天要认识清楚一个比较复杂的资产结构按照时间尺度来分的话,基本上可以分为这种中长期的资产,以及包括我们现在比较热门的这种全是一种市场化,其实它这个方式包涵挺复杂的一个交易体系。所以电力市场与普通商品市场是完全不一样的,如果说你让时间维度把这个电力市场截成两块的话,其实我自己就认为就是在电力中长期交易市场化实际上是能够像普通商品那样有供应商方直接交易的,其目的主要是为了管理这种现货价格波动风险,逐步发现这个电容量的格,充分体现这种电的商品属性。

其实我认为,它的市场运营规则我们商买卖没有任何区别,直接可以按照需求买,但是到了现货市场会规范了,它需要满足这个电力系统的运行规律,包括我们这里面提到了这种电梯的实施品种需求,包括我们的需求随机波动性,我们供给需要直接与这个负荷要实施对接跟踪,包括我们电网的传输容量限制,如果说这是要得到期货市场化,所以在这个过程中随时资产运营规则在于结构上面是有一个很大的差异的。 如果说考虑到这一点的话,如果把我们这种适用于普通商品交易合同直接拿到这个电力市场上面,我觉得这个资金是需要一个中间有个衔接的过程。

接下来是中国的电力市场化改革进程,实际上也是一个投资经营的过程,包括2000年的区域市场试点,然后叫停,还是维持着原来的那种传统计划在这里面,然后到15年开始新一轮的一个电力改革,体制改革然后是延续了我们之前那个商业的电子改革,增加大用户直接交易的话,基本上这个中长期交易在全国各省都实现这个过程,形成市场交易价格。 前两天看到出来通知,就是现在按市场化交易化形成红利大概1800亿,但是在广东浙江绍兴八个时点圈来开展的电力试验和市场治理。所以我们可以看到实际上这个电市场化的一个进程不一样的。

我们这个电力法的反垄断法的后续协调之处,比如电力法治的治理,有关电价规定因为上海评价这个公共电价电网销售价格必然是采取地方的评价,那时市场化是看不到,所以在这个我们这个市场化交易化这一块的一个交易电价实际上并没有任何法律上支撑。

在这个过程中电力监管条例也是这样基本它的根源不协调的原因是出台的时间不一样。电力条例是根据商业的5号文定的,但从立法目的来看,我觉得它与我们反垄断法基本一致,比如第一条是要维护电力市场秩序,保护电力消费的投资者经营者和使用者的合法权益和社会公共利益,拿立法目的和反垄断法比一下,这两点是高度统一的,但是我觉得他是在历史中作为一个巨大贡献,因为07年反垄断法的出台,这个过程实际上是立法目的先进的,所以说在这个电力电过程中引入市场化工作,实际上发挥了反垄断法这种市场经济的一个宪法。但是我仔细看一下市场监管方面规定,我觉得体现两点,一个第14条就是授权电力监管机构对这个电力市场份额实行监管,实际上当时因为反垄断法没出来当时也是立法认识到一家独大并不是好事,但是如果说真正纳入到反垄断经济学的研究,可以看到现在基本上主流意见对于一个资产结构不乏对一家企业一家独大控制百分之百市场,而且要反对企业这种任用自己的垄断地位来伤害市场竞争力的行为,而且在这一点市场份额的竞争执行不下去,主要是因为5号文,第一个是区域市场,几个大区进行竞争,但是说这个市场边界在哪里?没法定,如果市场边界没有定这个电力市场竞争份额没法定下来,比如说市场化,可能某个发电集团比如浙江省一个成熟的一个大型的企业网一半份额,但如果放到华东市场放到全国市场它份额不一样,所以这一点规定尽管我们贵法难落实,而且我们原来的电监会没有对这一点自行佩戴并规定在反垄断法里,包括我们第17条,包括我们执行的是一个法律层面的,就是规定了电力市场规则的一个监管,有违反规则的话,这个处罚发生,而且我们在电力监管条例里面配套规章之下,我们对接会出台一个电力市场的一个运营规则,其中有规定如果说创投报价和市场竞争如果从这一点角度的出发的话,只要是创新报价,你价格进货,实际上可以根据电力监管条例进行处罚。而且我们在电力市场建设方法实际上是根据这个电力监管条例进一步制定的,这个我们部门规章这一点也明确提出了,基本上延续了一个三类的标准,就是对电力市场所占份额的比例进行监管,包括我们的不正当竞争创新目标,违规交易行为。但是我们这里可以看到,这个部门规章的规定是由电力监管机构对发电企业的资金监管,但是我们后来出台了传统的法规定,这个执法权是赋予了这种反垄断执法机构,这实际上也埋下了一个执法权的冲突,但是如果说你市场会推进的话,这一点不突出,你市场推一下的话就可能出现问题。

我们在17年以及16年山西电力交易中就出现一个问题,大概简单介绍一下,就是那个16年底抓这个交易,通过小批第一批是那个电专场交易,然后跟这个交易价格是一毛三分三,然后第二批借鉴直接交易的话,就是价格实际上大概是三毛多,实际上就是个巨大的差异。

在广东试点,毕竟广东也是个试点地区之一,在16年很早的时候,就是实际上我们那个行业主管机构用那个反垄断执法机构联合发布了一个通知,对违法进行构建,包括联合查处包括在17年底用是属于正常的交易规则,按照广东省电子市场,同时公布的电力交易的基本规则,包括在电力市场监管办法,实际上我们的市场规则和这个监管办法的制定。包括在18年去年8月份的话,他出台的项目资产标准化,实际上也包含市场利率这个观点,实际上就是在市场规则秩序用这个监管规则的配套。所以在这里我就简单讲一下自己的这个纠纷诉讼,就我个人认为电力做长期交易的话,可能稍微特征更加突出,所以说完全可以按照适应反垄断法而不需要特别对待。但是托尔因为现货市场相对特殊一点,需要考虑到电力系统的其实是一个因素约束,我觉得反垄断法的行业结合法需要更细致的按照这种传统的法律,一个立法原则,说对于这种涉及电力期货市场交易推向需要做一些更配套的细化的规定,这个是我简单的观点介绍一下,谢谢大家。

4. 王学棉 华北电力大学教授:《供电营业区的法律新属性》


谢谢主持人,谢谢点评嘉宾,谢谢各位同行专家。今天上午这个欧阳总顾问在介绍重点研究的电力法律关系里面,就提到了供电营业区,所以就是不谋而合,我就是又专门研究了一下这个问题。

这个供电营业区实际上来源于《电力法》的第25条,我个人认为现在这个供电营业区面临很大的冲击。那么第一个冲击来自于哪里?就是来自于我们这个售电专营制度的取消。因为这个改革意见里面说,我们在一个供电营业区里面可以有好多个售电公司,所以这个售电专营已经被否了。被否了以后,现在的问题是供电营业区你还有存在的必要吗?因为供电营业区他本来就是我们供售电专营的一个基础,也就是说供电营业区加上一个售电主体,就成为售电的专营制度。但是现在已经把它给否了,这个售电不专营了,所以不让你到处过来,那就是说你供电营业区还要不要存在,你还有没有存在的价值?但是如果仅仅是这么质疑的话,可能我们还好解释,还可以存在,为什么呢?因为我们还有配电专营,你还有投资的必要,但是随之而来的就是配电区域要出现。所以配电区域一来以后,问题就来了,它会不会取代供电营业区。所以供电营业区你还有没有必要存在这个问题要面临质疑。

那么现在的观点有两个,一个观点是说配电区域就是供电营业区,他俩没有区别。国外研究院的刘静专门在中国电力协会里面发了一篇文章,他就是这种观点,他讲了他们为什么是一回事,因为他们曾经有六个相似的地方,还有第七个共同点都需要取得电力业务许可证,这是观点一。

观点二是不一致,认为目前的配电区域,因为我们现在只有增量配合,存量配合还没有启动,所以这样的话只有增量的配电区域是明确的,剩下的存量的配电区域是不清楚的。另外它也认为内行不一致,还认为既然我们这个电改的配套文件没有否定供电营业区在采纳配电区的同时依然沿用了供电营业区,就说明它俩是并存的。

那么这个里面我的观点是:第一,这两个东西有相似之处,但有本质区别。 我认为供电营业区和配电区域的经营主体,以及保底供电服务对象是不同的。我一直有个观点,保底是双层保底,也就是说配电公司只保用户,而我们的供电营业区里面的供电主体,也就是电网企业它既要保用户还要保配电公司,所以由于它是双重保底的话,这就意味着它俩不一样,功能不一样。第二,供电营业区现在有四类,跨省的,有省,有地,有,而目前配备区域只有一类,就是从我们县这个供电营业区里面挖出一块来,所以我们可以看到二者的空间范围是完全不一样的。比如说供电营业区A和B之间一定是无缝衔接,划分的时候已经把它们全部划完了,所以它不会有空隙。而现在配电区域是新增的,或者你们挖出一块地方出来,所以有可能这里面就有一个配地区,也有可能他有两个配电区,但是配电区它可能是分离的,然后互相不衔接。当然也不排除下一步改革,比如说供电营业区B里面这两个供电营业区可能是连通一块,然后把供电营业区B里面全部瓜分完毕,构成配电区,就是存量的也变成配电区域。那么这个时候供电营业区还要不要存在?所以我认为由于有双重保底,还有最基础的类型的保底,所以无论这个配电区域怎么扩大,最后一定会有一个包住所有配电公司的一个主体存在。所以我个人认为这个供电营业区最后不会被废除,是因为它的功能发生了变化。过去的功能,一是明确和供电主体的供电范围,就它的盈利范围。第二是明确这个区域里面谁来承担法定义务,比方说电力普遍服务,抢险救灾时的紧急供电义务谁来承担,谁是这个供电营业区的营业主体,谁就承担。第三个是间接遏制了电网建设冲动。但是我们现在的改革已经让他产生了新的变化,它的第一个职能没有了,被去掉了,然后第二个职能它依然存在。就是说它的这个法定的义务明确存在。

那么同时我们现在有了配电区域,那么同时它也间接的明确了这个电力区域谁来做配电主体。因为划出一个区域以后,只能有一个主体做配电,同时还需要对配电公司进行保底,所以这样的话,它的一部分功能已经失去了,同时它又产生了一部分新的功能。所以基于此,我们在2018年修改电力法的时候,因为它这次修改是在我们9号文之后的修改,所以我可以看得很清楚,再把第25条第三款修改的时候,并没有否定供电营业区的存在,只是说它以后的设立变更由公民企业提申请,它的管理部门依据职责和权限会同有关部门来批准。所以,这一次修改充分的证明了供电营业区制度经过功能调整以后会继续存在,这是我的观点,谢谢大家。

5. 张冰 西安交通大学副教授:《增量配电网投资立法问题探讨》


谢谢主持人,谢谢各位同仁。下面我就增量配电投资的立法问题,实际上就是配电网不仅仅限于增量配电网的一个探讨因为它是一个非常具体的电力体制改革中的一个问题。我先简单的给大家介绍一下增量配电网投资政策以及法规的演进,首先就是国家层面的配电网投资政策法规第二就是配电网的建设改造行动计划,再一个就是目前适用的有序放开非电网业务管理办法,这是关于增量配电网在这个改革中的一个依据,这是一个法规。第四个就是增量配电业务配电区域划分实施办法。再一个是今年出台的一个通知,关于进一步推进增量配电业务改革的一个通知这是属于国家层面的。接下来是发改委和能源局关于增量配电业务改革试点的通知,到今天为止是发了四批通知,那么我们大家看一下,第一批是16年是106个项目,17年是89个项目,18年125个项目到19年是84个项目。对于这84个项目实际上这个研究主要是基于第一批样本来进行研究,是从这个实证的这个角度来看未来配电网投资地方应该怎么样的走向,那我们就以第一批试点的这个项目的一个情况做一个样本来分析。

大家可以看一下,这四批通知中特点第一批鼓励电网企业应该怎么样?第二批电网企业应该采取社会资本合作。去年的时候,关于第一批项目的试点通知中明确的提出来,不建议电网企业或当地政府的投资平台控股,我们讲到增量配电网的混改控股,那么还有一个比较激进的是地方的一些突破性政策,这个是四川去年出台的这个政策中,说电网企业不得控股,跟当前的这个政策不建议联网,企业和地方政府投资平台控股是不一样的,所以我讲它是一个突破性的一个地方性的政策。这是我们研究问题的这个背景。那么在这个背景中,我们看一下这个增量配电网投资改革中,我认为有三个关键性的问题,第一个就是这个增量配电网,这个改革范围是增量配电网,那么这个增量配电网大概现在可以分成三块,一个是规划的增量配电网,一个是局域电网,再一个混改的存量配电网,实际上是三块,不仅仅是增量,还有存量在这个过程中,大家可以看到有这样一个路径,就是跟西方国家不太一样的路径,它不是实行一个拆分的路径,在电网存量的这个地方,实施的是一个功能分离,或者是一个法律上分别,但是在增量的这个部分,目的是要实行一个所有权的一个分离这是第一个界定。第二个界定关键问题是社会资本的界定,社会资本的界定只要不是地方政府不是电网企业,大家都知道除了国家电网南方电网,还有内蒙古电力公司,广东还有一些地方电力电网企业之外的投资主体,通通把它称之为社会资本。 在目前的实践中,社会资本体现出来的在这个106个项目中主要就是传统的发电企业电气设备企业供热供气企业,还有用电大户,可能将来还有分布式能源企业,还有这个信息化的企业,为什么因为电网将来是互联网的方向,就是国家电网他们提出来的三星联网中的实验室和互联网,那么将来有这些企业都可以进去这样的话我们看一下106个项目中确定项目业主目前是88个,因为这个改革是这样一个情况,只有六个是没有社会资本参与的,这是一个统计的情况。这是第二个关键问题。

第三个是关于混合所有制改革,它的政策依据是15年发改委的基础设施和公用事业特许管理办法中,关于这个办法是属于公共基础设施,它可以采用这样的一些方式,增加配电网也属于这里。那么除了这个管理办法之外,还有一些政策,我们就简单的看一下,用一些政策看一下。那么现在的电网在混合所有制改革中,它目前的状态是什么? 第一类电网企业是获得配电网项目的控股权。第二类是第一大股东第三类是一般的股东那么第三个问题我们想看一下,增量配电网投资这个改革的目标是什么?第一个目标可能就是提高配电网运营效率第二个可能就是补充配电网投资不足的问题第三个是地方政府的财政负担,目前比较重要的就是减轻财政负担的问题四个可能就是向民营和外资开放配电网投资领域的一个问题,这是改革的目标,但是最终的归结点是要把它归到立法的问题,所以我们最重要的一点就是这个政策目标转化为立法规定的时候,它要怎么来考量,或者他面临的问题是什么。那么这个就是它的政策目标转化为立法规定的时候,实际上大家可以看到到今天为止,这106个第一批项目,它实际上真正的完成的到今天为止能运行的六个,实际上占的这个比重是很少的。而且当时这个第一批试点通知说的很清楚,应该是到今年的6月份要完成,但是现在大家可以看到106个项目中只有六个项目是真正的完成了。那么也就是说这个问题在哪里?我认为可能会有这么几个方面的问题

第一个是配电网改革的目标是什么?可能是效率投资主体多元化,然后促进配电网的效率的一个提升,但是为什么推不动呢推不动的原因在什么地方?可能从立法的角度来讲,它是有一个关于这个立法的安全性问题,就是电网的这个配电网安全的问题有一个比较大的一个制约,这中间怎么来平衡? 为什么说不建议电网控股了,为什么有地方必须还要控股等等这些问题,实际上就是两个目标的冲突,是安全和效率的冲突,这个由于时间关系我就不讲了,大家可以看一下论文集。第二个就是社会资本投资回报的考量,有一些项目社会资本是愿意进入的,有一些是不愿意进入,因为我们可以看到社会资本要有一个投资回报,不像这个国家的国有企业,可以不考虑这些问题。第三我们可以看一下地方政府身份的一个冲突,你既然作为一个投资的监管主体,同时又是一个投资方,引发了身份的冲突问题。第四个就是我们讲的实际上是一个利益冲突,现在就关于配电区域划定等等这样带来的一些利益冲突。那么这些问题最终都要在立法上得以体现。

那么未来的这个电力法修改的时候,关于配电网这一块怎么来写?我有这么几个思考,第一个就是确立配电网投资主体的资格,除了电网企业地方政府平台之外,社会资本进来是必须的,原则上是市场准入的角度,应当允许所有性质的投资者都进入配电网,不管是国有的民营的还是外资企业,这是第一个建议。二个应该确定配电网投资主体的一个规则,这个规则是什么呢?对电网企业的一个限制是什么?这个限制电网企业应该承担的义务是什么?没有参股的项目配电网接入输电网的时候,应该持着承担公平开放的义务,那么对于地方政府投资平台也是有限制的,这个限制是什么呢?原则上是不可以控股的,但是在另外情形下是允许的,这是关于配电网将来没有人愿意投资的情况下,地方政府怎么来解决这个问题。第三个是对社会资本投资主体的限制,这是对一些特定主体的限制,比如说发电企业,但是这个发电企业有可能形成纵向一体化垄断可能性的这种发电企业,它在配电网控股的时候要进行限制,而不是说像现在很多的这样的一些人所讲的全部的限制,最后就是应该设立一个鼓励特定主体投资配电网的规则,就是一个鼓励的规则,这个就是属于能够适应能源转型的一些特定的投资主体,这就是我的一个思考,不太成熟,请大家批评指正,谢谢。

6. 陈熹 广东外语外贸大学副教授:《光伏补贴中的央地关系及其制度优化》


感谢各位专家、学者、老师、同学下午好!我给大家汇报一下在去年的科研工作当中的这一篇论文,论文在论文集里面有,大家也都可以看,但是我觉得讲一讲我们为什么写这个问题。两个思路,光伏补贴,我们去年是带学生,去个广东省一些光伏行业做了一些调研,我们在调研当中,当时正好就碰到一个事儿,就是当时的国家能源局它有一个531政策,就是光伏补贴的一个退补政策,当时就是在整个光伏行业就引起了一系列的这样一个影响。

在广东地区,它的光伏行业相对来说也有很多是受到政策影响,受到影响以后,也有很多声音反映上去,说政策是需要调整,从哪些方面去调整,我们后来看到国家能源局又出台了一些措施,其中一个比较引起我们关注的一个现象,就是在文件当中提出来要保留地方的一个光伏补贴。所以我们就由这样的现象思考一个问题,在这样一种就是补贴政策当中,它呈现出一种中央跟地方政策的相互配合,或者说协调关系,这种关系,对行业的发展它会有什么影响?它会跟其他的一些法律制度有没有关系?比如说《反不正当竞争法》等等。所以正式调研活动就引起了我们对问题的一些思考,也促使我们去撰写这样一篇论文。而且我们也感觉到就是这种压力关系不仅仅是在各种能源提升的当中出现,实际上我们也看到有很多的领域里出现中央和地方的很有意思的一些关系,我们不说其它方面,对我们说气候变化政策,这是我比较熟悉的一个领域,我们也可以看到,就是当美国央地关系跟我们的央地关系是不同的,但实际上每个大国它都会要面临这样的一个关系。

我们看到在气候变化政策里头,特朗普上台以后,他提出要退出巴黎协定,但尽管是这样,他的一些政策是反对特朗普退出巴黎协定的。这一部分的人,或者说这部分的一些政策也构成了我们国内去中国和美国进行合作的一个基础。其实这都是能源领域或者说教育要领域的一些关系的问题,它会产生什么结果?或者说它产生什么影响?可以怎样去利用?我觉得都是很有意思的一些问题,但是我们的研究还是比较相对来说,我自己的研究能力还是比较差,所以像这么宏观,或者说比较跟政治经济各方面都关联非常深刻的一些问题,我们其实得到的结论还是比较肤浅的。

我们就把我们写的一个论文,来汇报一下,我们当时想问题的一个思路,一个开始。当然摘要其实我刚刚在讲思路的时候,实际上就差不多就是内容,就是说在531政策之后,国家它是紧急纠偏,发布了两份紧急通知,要求各地政府和电网不能误读政策,不可擅自停止补贴和垫付。就体现出一个央地关系问题,这是我们当时去调研的一个情况。我们为什么会考虑这个问题?就跟我们当时的研究去调研有一定关系,我们就选取了广东省的一些情况来做研究。

补贴政策实际上在国内也在全国,或者说在全球也都有存在,他对于光伏补贴基于这种对可再生能源法里面规定,我们看到有比较长期样一个补贴政策,他们在一方面提高了光伏行业的一个积极性,但是它也带来一些消极影响,使得行业的良莠不齐的,包括行业进入市场,同时也导致对光伏行业都有补贴的一个依赖。

我们在调研当中特意对广东省的光伏行业,包括它的光伏制造业、光伏的装机等等情况做了一个调研。广东省它基本具备一个完整的光伏产业链,而且它的上游设备制造处于国内的一个中等水平,它的光伏材料技术实力也很强,它的中游的电池产能等等这一块在国内也属于前列的,优势非常明显,占全国产能的一半以上,产品应用的创新能力也强。外贸的出口量非常大,在光伏加移动电源,包括大家电等等方面,它也拥有科研竞争优势。同时广东省光伏的科研力量研发能力也非常强,它在太阳能的研发方面也是国内处于领先地位。政策本身对广东省的光伏还是产生很大的影响的。尤其非常明显的一个影响,就是对装机量非常大的影响。在补贴政策出来之后,到了下半年,整个安装量下降了80%以上。工程用的分布安装费下降百分之四十,扶贫上的安装量占了50%。所以政策实际上对行业的这样一个打击确实是非常明显。由于有这样一些呼声,本身广东的光伏行业里面它一些优势,而且也有一个特色,就是光伏行业它不像其他的能源行业,它相对来说是民营资本比较多的一个行业。也就是说在行业里,其实就是私人资本或者民营资本相对来说是比较多的,也就是说在里国家的政策应该说他应该更多的去保护一些这种中小投资者的积极性,实际上这也是我们当时调研的一个感受。本身我看到了广东地区包括大湾区这一块,他们在经济上也有它的特点,民营经济或者说中小投资者,它的力量或者说进入到光伏里的力量是比较强的,是占份额是比较多的,所以我们也看到就是这块在地方的政策对这里也有很大的一个扶持。而且当时广东省有四个城市对于光伏的扶持力度是非常大,深圳、广州、佛山、惠州都出台了相关政策补贴对光伏进行补贴。还有一个其实还有东莞,我们没有去,这些都是在我们调研当中得到的一些信息。所以我们当时去调研的时候,广东省的这一些行业企业,他们就非常希望就是国家的政策能够有所对他们继续支持扶持。我们也看到后来国家能源局也对包括行业对政策进行了一些的调整。

所以我们最后对于相关的一些地方出台的光伏补贴政策又做了一些比较,我们的论文当中也都讲到了一些内容,除了广东之外,我们看到浙江还有江苏其他的地方,他们也有比较多的这种地方补贴。所以我们最后就提出了一个政策建议,一方面就是仍然要坚持对光伏行业进行补贴,同时要对这种地方政府的帮扶补贴的确定性进行一个立法的完善,同时也要继续落实光伏补贴的发放,另外也要做一个财政的完善,来满足能源转型和市场需求。

最后我们有思考的一些问题,就是央地关系是每个大国的一个普遍性问题。在其他地区,比如说我们也想继续在方面进行研究,我们也想希望也想了解到,比如说在欧盟地区,或者说在美国地区,它们这种央地关系肯定是跟中国不一样,他们在能源转型当中,他们的中央和地方的政策有没有相互协调或者配合的地方?我刚才讲的气候政策当中同样也是种中央和地方的这种协调的建设性的这样一个关系,肯定会对行业产生一些积极的影响,这种积极的竞争性有什么关系?怎么样通过立法的方式能够确定下来,或者说让它这块就是我觉得在未来我们还可以在这方面做更多的努力和研究。谢谢大家!

7. 郭楠 江南大学讲师:《非常规能源发展政策法治化问题研究》


大家好,今天向大家汇报的题目天燃气资源开采为视角开讨论一下非常规能源发展政策的法治化问题。关于这个主题我想分三个维度展开。首先是页岩气革命兴起的背景。第二个问题是非常规能源开发利用法律制度的价值为何?第三个是非常规能源立法的功能领域主要体现在哪些方面?

关于页岩气革命兴起的背景问题,在座的各位都是专家,就不用赘述了。依据权威机构所发布的统计,近几十年来全球能源的需求有80%都集中在传统的石油、天然气以及煤炭上。现在的问题是在能源需求不断上涨的情况下,传统的石油、天然气的开采量已经不能够满足当前的能源需求,所以像页岩气等非常规能源的开采才被提上了日程。依据国际能源署IEA的展望,到了2035年,非常规天然气中的页岩气的产量可以达到750亿立方英尺每天的产量,成为全球第三大供应能源。再一个是从2019年国土资源部统计的数据表明,上半年我国的原油对外依存度已经超过了七成,天然气的对外依存度也超过了四成,这就为我国的能源安全和能源自给拉响了警报。我们国家作为全球第三大页岩气资源大国,页岩气资源的可采储量可以达到22万亿立方米。2018年的时候,我国的页岩气增长率也超过了21%。其中重庆涪陵的页岩气田是除北美之外最大的一个商业化页岩气田,它的产量已经可以为当地3300多户家庭提供日常的能源供应。

我想向大家汇报的第二个问题是,为什么要研究非常规能源法律制度,因为在能源法学界,很多专家学者提到:“已经有相应的一些能源立法或者是一些单行法。为什么要当把非常规能源的法律制度拿出来研究?”当然必须承认的一点是,一国的资源禀赋肯定是决定了当地能源发展的成败。但是我认为,像科技、政策以及法治这些非地质因素对能源发展也是至关重要的。从科技的角度来说,如果没有新技术的突破,那么非常规能源的开采就不会被提上日程,那也就不会有页岩气革命了。从政策上面来说,我国的现在页岩气的发展主要是靠国家的政策来推动,在2012年的时候,原国土资源部就将页岩气作为第一百七十二个矿种进行单独化的管理。因此我们虽然不能够去改变由自然力所赋予的资源禀赋,但是对于具体的法律制度来说是可以进行掌握的。从三个角度来讲,比如说作为能源东道国,这种能源出口国的政策是健全的,法治是健全的,那么本国的能源发展就会非常兴旺。对于跨国能源公司,对于工业公司他们最关心的是资产变现的权利以及投资的稳定性,再一个就是国际能源合同的可执行力,而这三点都需要一国的能源法律制度来支撑的。第三个从能源法学研究的角度,能源法学界的学者更多关注的是以新开采、新科技这种新技术所引发的地下空间活动的行为,如何为这种新技术建立独立的产权理论是现在这个各国能源法学界所重点研究的一个领域。所以对第二个视角的答案是法律为什么要研究非常规能源的法律制度,是因为法律能够在相当程度上决定技术能源政策和地质勘探的具体政策的实施效果。

第三个也是我今天向各位重点汇报的一个内容,就是对于非常规能源的立法。它的功能主要体现在以下几个方面。首先刚才也提到过,页岩气的开采在中国范围内主要是靠国家能源政策驱动,所以在研究非常规能源立法过程有助于能源立法和能源政策的互动。就是说怎样在立法领域,来体现国家的主流能源政策。第二个是平衡利益冲突,它主要体现在21世纪的能源法上首先要平衡能源开采和环境保护之间的冲突,其次还有平衡像能源企业、各级政府以及资源地居民等利益相关方之间的冲突。最后一点就是非常规能源的立法研究,有助于促进整体能源立法的精细化。如何体现精细化呢?我为大家简单的举几个例子,比如说它可以界定矿业权与相邻的边界,请大家看一下图,我们国家有超过七成的页岩气埋藏在地下3500以下的,这地下的第一层、第二层都是常规的石油天然气,最下面的画圆圈的一般是页岩气资源的储藏位置。所以说在同一垂直方向上,页岩气和传统的石油天然气重叠的。在开采的过程中,为了保证压力和地质的稳定,一般是不同时开采不同深度的资源的。这样在法律上考虑的问题,就是同一垂直地域下由那个矿业权人先开采?法律是否要解决优先矿业权人的选任条件?优先开采的矿业权人应该履行怎样的义务呢?后开采的矿产企业和先开采的矿产企业,他们在开采设备和作业场地的交接方面应该履行怎样的规则?这都是法学界在非常规能源立法的过程中需要考虑的一个问题。第二点就是防范生态环境风险,这个肯定大家比我更为了解。页岩气开采的生态环境风险主要是由于它的技术问题,对于传统的石油天然气的技术主要是通过垂直钻井的方式来开采的。而页岩气它是通过水平钻井法和水力压裂法综合运用而开采。下面这个比较粗的井就是开采页岩气的水平井,大家可以看到彩色的这些小点,其实它是用地震技术所测定的地下岩层中哪些页岩孔中含有页岩气流,那通过水的力压裂,就是在这个井中灌入水,并且捆住泥沙等化学物质,用高压水把这页岩岩层炸出缝隙,这样每个独立的页岩气孔中的气体就会流入水平井中,再通过垂直井抽到地面的这样一个作业技术。这就使得页岩气资源的开采比常规的天然气以及非常规中的煤层气的开采,都有更高的环境风险。比如说地震,比如说水污染,比如说在作业过程中的泄漏问题,这是在非常规能源立法中对立法者提供的一个挑战。那么其他国家所做出的一些先行经验,是已通过专门性的立法以及更严格的行政许可,以及专门性的环境标准来对页岩气的开采进行法律规制。第三点是维护矿区居民的权益。因为在四川的常宁片区,它也是一个国家级的页岩气示范区,当地居民的这个年均收入是11000多元。以国家统计局统计的全国平均水平来讲,这个水平是低于全国平均水平的。这就说明一个什么问题?当然在全球范围内也有相类似的现象,就是说矿区的居民在能源价格、能源补贴等方面容易遭受能源贫困。美国学界有一个风险感知理论,这个理论证实了一个结论,就是说矿区居民所遭受的能源贫困的程度越高,它就更有可能去反对页岩气的开采。所以就有部分专家学者提出建议,当能源企业进入矿区的时候,对当地居民福祉的承诺以合同形式确定下来。这些具体的条款包括不限于一定要训练当地的居民,优先提供就业机会,优先购买当地的物资。第二点就是能不能用更为优惠的价格使当地居民使用当地的页岩气资源。最后就是一定要公开能源企业、地方政府以及基层组织从开采项目中获得的收益。

我就汇报到这里,很多观点不成熟,请各位批评指正,谢谢。  

8. 王浩 西南石油大学讲师:《论可燃冰开发风险合作监管法律制度构建》


各位专家,各位同仁,大家下午好!我是来自西南石油大学法院的王浩。我今天给大家报告的是可燃冰风险合作规制的法律制度。刚才郭博士介绍页岩气是172矿种,当时的国土资源部研究批准。可燃冰是一百七十三矿种,今天可燃冰它没有商业化开采,然后预计商业化开采时代是在2035年商业化开采市场到来之前,需要做这么一个能源矿种的法律制度设计、法律框架,它都是预设式的 

今天的汇报主要包括四个方面的内容,今天我主要介绍思路思路主要是可燃冰为什么要监管?这是第一个。第二个是可燃冰监管给我们传统的能源监管带来哪些挑战?怎么回应挑战?我在这里结合国外的一些经验和思考,构建合作监管这样一个框架,这个合作监管框架提出之后,要满足哪些条件才能实现。最后一个是我们如何建构合作监管框架。

首先要先了解一下可燃冰也叫天然气水合物,他主要贮藏在海底还有冻土层里边,由于它是在高温低压的情况下成固态,不像冰,从全世界范围来看,它主要储存墨西哥湾,然后北冰洋以及西这些地方,它全世界的一个储量,能够供人类使用一千年。就中国的情况来看,它的储存量能够满足中国使用量200年,这说明可燃冰它是一种清洁高效、储量丰富的一种能源。我国2017年的时候,首次在南海的北部试采成功,当时的国土资源部就把它确定为国家的第173个矿种。我国把可燃冰开采作为推进保障人安全,突破我们能源危机的非常重要的一个手段。并且我们也把这个纳入能源的十三五规划,包括国土资源部和国家经济社会十三五规划,这些规划它都做了部署。但是可燃冰开采它面临非常多的风险,可燃冰它在开采的时候面临新的安全上的一些风险,还有环境上技术上风险,这就使我们之前的传统方式难以发挥作用,至少说它的监管效果是不好的。所以我们在商业化开采之前,就应该把这些风险做一个梳理做一个归类,然后作为我们具体开采的前提。 这里主要提及国外三个国家,美国在2000年的时候通过一个法案,这个法案在2015年公布,它主要内容就是开采可燃冰的研究法案。日本也在20世纪90年代,一个研究行动计划俄罗斯也有一些计划这几个国家行动方案法案,他们一个共同特点是知道可燃冰开采有具体的风险,然后他们就充分利用这种监管机构企业以及科研机构共同完成这个事情这个特点、模式就称之为合作监管模式。 

回到本论文,也是围绕我们国家如何建立这么一个合作监管框架,前面我说了一下背景,接下来我简单的提一下自己的思路为什么要进行监管?第一个原因就是安全风险,因为在海底开采可燃冰时破坏了他的稳定结构,然后容易出现一些事故,而且这些事故已经有所发生。比如墨西哥湾事故,因此我们就需要监管。第二个是技术风险。我们也对开采方式实验的开展方式重点关注,比如沙粒,我们始终在开发的时候解决不了这个技术问题,它也会给我们开采带来很大的风险,所以把它归纳为技术风险。第三个是开采过程中面临的一些环境风险,陆域表现为生态的破坏,在海域里面表现为泥石流,还有甲烷的泄漏以及温室效应。正是因为有上述风险,所以说我们要监管。

那么现实的监管框架能不能解决可燃冰开采这样的专业性问题,第一个是我们现行的这个监管框架,它都是在压制型的模式下产生的直接规定,已有的风险情况我们怎么去监管。但是我们可燃冰开采具有技术性特征,比较复杂,我们传统的法律现有的法律,无法进行回应所以我们的现有的法律框架不能回应可燃冰开采。第二个,由于可燃冰的专业性复杂性,单一政府主体,没有专业能力能力也不足以监管。所以说由于这些问题的出现,政府单一主体的监管方式,不能实现有效监管。第三个是我们的监管方式,他不能激发其他主体去参与监管,这是运行机制层面问题。二是可燃冰开发需要更多主体去参与,但是它目前的程序是封闭的。三是责任机制与分配不完善,导致传统的运行机制也不能保证让其他主体来参与监管。

由于可燃冰勘探开发这些风险跟我们传统监管体制带来一些挑战,所以说我们要写一个引入合作监管,这里的合作监管。简单归纳一下就是政府监管机构,企业以及行业协会,然后共享监管权力,共担监管责任,通过灵活的这些方式,通过开放的程序来对可燃冰实施监管。那么它有哪些优势?它弥补了单一主体监管不足的问题。第二个就是它具有积极性。第三个是监管框架是开放的,第四个是责任主体多元。但这些优势如何能够发挥,这里就要考虑合作监管框架的前提条件是什么?归纳三个点,第一个就是要合作,怎么才能合作?至少我们这一些主体,要实现相应的平等。第二个就是让其他主体,尤其是企业和行业协会要有热情,愿意来参与监管。第三个就是他参与接管,然后就在参与制定监管规则监管标准的时候,各个主体之间要相互信任,只有满足了这些条件才可以谈我们下面怎么来构建监管框架。这个监管框架主要监管依据监管的范围,监管主体,监管方式以及程序,最后我们的责任层面来构建。第一个从依据层面上来说,最主要在我们的法律当中,比如引入合作理念,才能很好的回应第二个是监管范围不是说所有的领域都可以来合作,就是说特别专业,特别复杂。然后还有涉及多方主体地位的时候才可以,如果超出这个范围,还是需要用传统的方式来做我们要把范围限定一定的点之内。第三个是监管主体的构建,首先是我们处理好监管机构之间,监管机构与管理机构之间,这是一方面的关系。另一个方面需要处理好我们形成合作框架管机构企业还有行业协会之间的关系,我们也要就是从职能、权利与义务的角度去分析。第四个是方式,我们通过激励的一些方式让这些主体愿意参加风险监管,主要是通过一些奖励的方式税收的方式等等第五个是程序,程序要开放,要合作那么首先合作的主体地位要平等。其次我们通过协商的程序,便利的程序,让专业的主体,涉及集体利益的主体来参与进来共同讨论可燃冰的开放中的专业化问题,只有这样建构程序,我们自己专业问题才容易解决。最后一点是合作,合作不是和稀泥,然后不需要责任承担合作之后,我们还理清楚各个主体之间的责任。政府监管机构企业行业协会个需要做什么。把各个主体的责任清楚之后,同时必须要明确这些主体他没有履行这一职责,没有承担这些责任如何追责。以上就是我对可燃冰合作规制合作监管一个简单的设想,请各位专家批评指正。

 

点评

欧阳昌裕:我想谈两个方面。第一个第一个话题关系,高慧女士介绍了新能源发展态势的情况。我补充两个观点,第一个观点:无论是新能源发展还是能源革命,有个很重大的特征,就是能源电力化。第二个观点是关于文章提及到的竞争性问题,我觉得应该用一种新的视角去看待,我记得在1967年提出来评价发电能源要有三个,第一个是电价的价格品质。 第二个就是环境的问题第三个叫容量就是假如新能源一百万千瓦在实际运行过程中也是在用电高峰时期,实际可用量是否有一百万千瓦。按照我们的统计大概只有10%。剩下的是不是需要整个电力系统提供或者调控,我觉得由此带来补贴实际上有合作第一个是财政补贴电价的补贴,电力系统为新能源的发展所带来的调峰的辅助问题。尽管财政补贴能减少价格竞争性,但是调控的服务应该对新能源发展做的第一个手术。

第二要谈一下第四篇和第五篇论文谈到的关于配电网、供电营业区的问题。首先要重点认识到原则是密切相关的。它的目的科教版试点,目的是什么?一般来讲首先解决投资问题第二个是要提高效率问题,因此还有别的问题。如果是仅仅是解决投资人效率的问题,我们可以换另外一个角度,可以找到一个更为有效的出路,比如说我们是不是可以推行现有的电网企业进行整体上市,进行所有制的改制,这正是可以解决投资的问题。 第二个效率的问题,特别是上市以后,它的信息公开监管都是重点关注的问题,当然政府一定有它自身的目的。关于供电营业区的问题,增量配套完以后,很自然带来一个新的配电区域,即供电营业区。实际上这里面涉及几个问题。第一个,售电专营支付真的取消了吗?我觉得不行应该是部分取消。因为对售电对比来看,他包括政府的价格进行的保底收益对人员报告,这个售电一定是所在区域的动力枢纽或者行业起作用,其他领域不能发挥它的作用。另外收费的部分就是市场化的售电,这部分是什么?我觉得是不分区概念。第一个观点,关于保底供电服务的问题,我觉得是完全一致的。为什么是一致的?如果我们把无论是还是现有的供电公司或者供电企业在这里面出现它有一个电网供电服务保底售电业务,无论是供电企业也好,经验配方企业也罢,它是一致的。 刚才实际上这个话题,电网破产以后,还能用电网公司其他供电公司来兜底。实际上我提另外一个问题,现有的电网公司或者供电公司破产后,难道现有的供电企业就不能破产了吗?实际上无论规定或者社会规则,指定某一家供电企业或者电网公司,这个电网公司,可以把它延伸,也可以指定另外一家的增量配电网公司,这样就比较好的整体。第,供电营业区内的问题,实际上供电营业区的利益在过去的基础上应该适当的调整,就是在营业区里面,电网供电服务专营加保底。如果他地位调整为这样而不是过去向用户供电售电的两个部门。实际上现有的供电公司增量配电公司,它的功能另外一个角度来看,我觉得是完全一致的。 

 

董曦 咱们这个组的主题是能源革命,能源为什么要革命,实际上大家都清楚,原因我们现在的能源体系有问题。第一个是安全问题,第二个生态问题。第三个是能效问题,第四个是什么问题呢?是能源的一种延伸性利用问题。那么怎么解决?要用生态思维方法解决两个问题,就是要形成能源体系的安全生态自然生态我个人认为最大的问题是安全问题,第二个是关于环境存在的问题,安全生态和自然生态两个问题必须用社会规范来进行规范。社会规范的五大规范,第一个是宗教规范,宗教规范我们现在处于弱势也不抵触。第二个道德规范,道德这个问题是比例职责。第三个文化规范,我们中华民族的几千年的文化,根深蒂固,没有问题。第四个是政治规范,十八大与十九大说得非常清楚,也是一个宏伟的概念。第五个法律规则,这种管理规范实际上我们要做一种制度性安排。刚刚我都认真听了各位专家的介绍,确实从能源体系不同的子系统,不同的节点,不同的环节做很深刻的研究和分析,提出了自己的见解,准备充分,令人称赞

我觉得这个组的题目就是要完成一制度安排顶层设计,这个顶层设计能源生态体系来讲可能大家都知道,从资源技术经济角度肯定是大力发展因为有资源有技术,经济性也很可观。在国内也能解决这个问题但是现实条件不允许我们这样做。所以现状就是要通过顶层设计实现整个中国能源体系的一种抑制和扶持,激励和限制用市场的手段和非市场的手段来形成一种良性的能源生态体系建设。

 

高世宪 非常感谢刚才八位青年的教授们给我上了一课,因为我是搞经济的,所以在法学角度觉得自己是个学生我就总体角度谈谈自己的想法。第一个是从今天下午这个分论坛的主题能源革命法律问题谈起,实际这里面核心的一个假设,从能源产业角度里说我们一直在强调性。第一个是供应的可靠性,实际这里面更多谈的一些基础设施供应的不间断等问题。第二个是经济性,第三个是合理性,第四个是环境的友好性,第五个是技术的成熟性。这可能是现在我们很难做的五个目标。有些目标同期是矛盾的。比如A偏重了,B可能觉得忽略,在不同的发展阶段里面可能要略有所特色。最典型的就是第一位高慧女士所讲,实际我在几个场合里面也谈到我个人关于氢能的观点,我们发展氢能的出发点目的是什么?2001年的时候,我去日本看他们的能汽车,当时他们雄心勃勃的说五年以后完全商业化,现在已经18年过去了还没有商业化。实际我们国内现在也将氢能作为一个新技术,我们假设是最典型的,走什么技术路线,各个部门技术路线的出发点是什么?包括很多人还在推崇煤制氢的问题,煤制氢的出发点是什么,是氢能更高效还是什么?能不能实现这个目的? 

还有人谈到补贴性的问题,一个很核心的问题就是说在我们两条发展路径,一从基金收取这个角度里来看,这个增量、增速是相对比较好的,但是我们从需要支付的角度里边发展是非常快中间的缺口不断加大。在这种情况下,如果不取一个适当的调整的方法的话,这个缺口势必进一步加大,实际我个人认为可能使我们政府的诚信,或者是大家对你的一种认知角度就会有所偏差。尤其是作为投资方角度,什么时候能拿到这个补贴?对于一些重要的央企可能早早就会拿到补贴,而民营企业就会相对较晚,时间一长民营企业就会很困惑的 

第三谈一下非常规能源,刚才大家也提及到包括可燃冰、页岩气等。实际在能源角度里面的产品在这个新能源可再生能源,或者说一个新能源技术维度角度考虑的话,实际从一个技术过程角度来看经过研发期试验期到后来商业化,最后推出几个不同阶段可能在这些阶段里面,法律规范或者是假设最典型的像页岩气可燃冰这两个独立品种出现的时候,国土资源部定这几个品种角度觉得是传统天然气应该是有区别。实际第一是认知这个产品问题。第二个我们处在一个最早过程里面,我们改革法律是要规范很多东西。对于一个对象可能还不太确定的时候,假设我们从一个鼓励发展、推进的角度或者从国家的政策角度来看可能比较清晰,但从一个法律框架角度来说,咱们规范的东西,包括监管仍然会面临一些比较模糊边界的事务,需要掌处理,这可能是需要从我们法律界里面找问题的。 我就主要谈这三点,谢谢。

 

 卢仁江:各位领导,谢谢刚才的精彩演讲我是企业中的一名法律工作者说从基础功底、专业水平来说我其实没有资格来做点评的,我仅谈点感受和体会。

今天的论坛题目是能源革命问题。能源革命是指总书记在2014年底谈及到的消费革命供给革命、技术革命,体制革命。这四个革命可以说是当前和今后一个时期能源企业转型发展高质量发展,建设国际竞争力世界一流能源企业的一个根本问题。这四个革命也是今天论坛的一个分类问题,也是今天能源法研究会研究能源法治问题中的一个问题。

我整体感觉到关于今天八篇论文的发言都紧紧围绕着这个主题展开。第一我感觉到对我很有帮助,揭示要进行能源革命紧迫性必要性和迫切性。第二个讲的从能源法治体系建设的层面保障能源革命,实现能源革命法治先行,做好顶层设计。第三篇论文到第八篇论文从五个角度,反垄断供电营业区配电,非常规的能源-光伏补贴可燃冰,六个角度揭示怎么使能源革命落地,怎么促进能源革命的落地?我感觉到见仁见智,非常精彩。我总体感觉这几篇讲演,第一有深度,为什么说有深度?从2014年总书记提出这能源革命我们能源法学会了这么丰硕的一个成果,大家思考如此深入,我感觉到很受教育和启发第二个感觉到有广度的,感觉思路特别开阔。第三个有温度,温度就是说现在我们论坛的八篇论文都是结合当前能源企业执行国家的方针政策,贯彻国家的源法律当中。我也同时想到,是不是也可以单从企业层面来考虑,感觉到对我今后的学习深有启迪符合新时代法律的需求

上午开幕式华东政法大学肖教授讲了能源市场革命,还有能源规制这样一个法律位置。我认为年会的主旨报告下午这个六个论坛讲演,就像两颗大红星和六颗小星星,群星闪跃相得益彰,我给他们点赞。 

(以上发言未经本人审核,仅供学习参考)






2019年08月21日

2019能源法年会论坛六:能源服务法律问题

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2019能源法年会分论坛三、四:“山西打造能源革命排头兵”法律实务论坛
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