为贯彻落实习近平总书记“四个革命、一个合作”能源安全新战略,助推《中华人民共和国能源法(征求意见稿)》的修改工作,中国法学会能源法研究会于2020年5月8日上午在线召开《能源法(征求意见稿)》专家座谈会。

本次专家座谈会由中国法学会能源法研究会主办,中国法学会能源法研究会学术委员会、国家电网能源研究院联合承办,并受到南方能源观察、能源评论、中国能源报等媒体支持。各大能源企业法律顾问、律师、行业协会法律部门负责人,以及来自于高等院校、研究机构和实务部门中从事能源法研究的专家学者共计80余人在线参会。座谈会还邀请到司法部等有关部门领导和专家莅临指导。

本次会议是一场以特殊形式举办于特殊时期,由能源法学者和能源法律工作者共同推动的务实高效、成果丰硕的座谈会。座谈会紧密聚焦于《能源法(征求意见稿)》的立法与修订这一主题,展开了广泛而深入的探讨交流。能源法研究会会长石少华,顾问吴钟瑚,副会长肖国兴、周凤翱、陈臻、曹富国,常务理事吴姜宏、高世宪、欧阳昌裕、宋燕妮、胡德胜、张利宾、唐明毅、赵建军,本会会员于文轩、展曙光,共16位嘉宾进行主题发言;会员陈熹、中国海洋石油集团有限公司万欣参与进行互动交流;常务理事田其云、李显冬和陈兴华以提交书面材料的形式也参与了交流。座谈会由能源法研究会常务理事、副秘书长陈兴华主持。

 

一、《能源法》的立法进程

(一)推进立法工作 完善顶层设计

与会者普遍认为,本轮《能源法》的立法工作,是在正确理论与战略的指引下,沿着政党政治所开拓出的制度轨道,抓住契机推动的一次高水平高质量的立法。当前,我国正处于能源法治体系构建完善的关键时期,《能源法》立法能够在推动国家加快实施“四个革命、一个合作”能源安全新战略过程中更好地发挥法治“固根本、稳预期、利长远”的保障作用,推动能源治理体系和治理能力现代化。本次公开征求意见稿结构合理、内容全面,实现了能源法与其他能源单行法调整对象的各有侧重,法律规范的有效衔接,是《能源法》立法工作与时俱进的突出表现。

与会者同时指出,《能源法》的进一步修订应当继续遵循正确指导思想和工作思路。就指导思想而言,应当坚持以中国特色社会主义理论、“四个全面”战略布局和实现中华民族伟大复兴的中国梦为指导,立足于经济新常态、市场化改革、简政放权、能源革命、国际合作的新形势、新背景,确立符合国情的能源基本法律制度,努力做到重大改革有法可据,把握重点,突破难点,求同化异,解决问题,力促《能源法》顺利出台。就工作思路上来说,一是认真学习国家有关能源发展的最高、最新决策,全面体现在法律条文上;二是深入研究问题清单和各方意见,坚持问题导向,把握重点,突破难点;三是梳理我国能源立法的现状及存在问题,分析能源立法滞后的体制、制度和机制等方面的深层次矛盾及原因;四是对国外能源立法经验进行认真比对、研究和借鉴;五是充分利用、吸收《能源法》制定已有的研究工作成果,坚持综合比对、适时修改;六是集思广益,反复充分征求修改意见、建议,在一些重大问题上取得共识或者突破;七是对《能源法》基本框架进行科学的顶层设计,结合实际进行深入研究并提出修改稿,加快立法进程。修改过程中同时还要遵循全面把握、突出重点,求同化异、突破难点和法律条文详略结合三个原则。

(二)直面立法障碍 坚持问题导向

与会者指出,《能源法》征求意见稿的进一步修订需要继续实现五大突破。一是贯彻落实新一届党中央、国务院和中央领导同志关于我国能源发展的重大决策,将党和国家关于能源发展的既定方针、原则、战略和决策法律化;二是将国家基本能源政策制度化;三是着力解决基础性、综合性的能源法律问题,对重大能源社会关系实行法律调整;四是创制能源基本法律制度,建立、完善能源管理体制、机制;五是处理好《能源法》与能源单行法律及相关法律的内、外部两个关系,实现内、外部法律体系的总体和谐。

与会者提出,近年来能源立法工作计划多次重启,但是总是难以出台。《能源法》立法的困难在于能源领域的体制机制改革还在继续深入,顶层设计还在继续探讨,管理体制与法律制度尚未完全理顺,利益冲突尚未完全解决。《能源法》对许多问题,例如政府与市场的关系问题,自然垄断的边界确定问题,不同管理部门职权的划分,不同种类能源所采取的法规政策的相互协调等问题均难以做出抉择。可以说立法的条件机制目前仍不成熟,需要进一步进行改革。

与会者认为,要真正实现能源立法的基本初衷,发挥能源立法对相应社会关系、法律关系的调整功能,仍需继续把握问题导向,应当注重对具体问题、实际问题、现实障碍的制度回应,构建具体的合理的法律制度,为切实解决能源领域的实务问题发挥作用。立法工作应当注意把握不要出现法律重叠与制度冲突,并根据中央政策文件对法律进行修补,对具体的制度设计进行专题性修改,以适应能源领域形势的需要,借助时代春风共同推动本轮《能源法》立法工作的圆满完成。

(三)大胆创新 开创立法新格局

有与会专家提出,导致十几年来《能源法》起草工作困局的一个重要原因,是人们对能源法领域法属性认识的不足。领域法是近些年来由税法学界学者提出、逐渐得到法学界认同的新型法学范式理论,主旨思想是认为传统部门法理论不能适应复杂经济社会领域的发展,应该采取问题导向意识,将重心放在解决该领域出现的问题上,而非进行部门法的分割。同时,在立法、执法、司法等过程中,也应注意领域法不同于传统部门法的特征。比如,《能源法》中必然会出现政策性、宣示性的条款表述,应允许这种立法形式的存在。现行的法律体系理论无法满足《能源法》对社会关系综合调整的需求,提出应当坚持“领域性”调整的立法要求,建立以“能源法”为基本法的能源法律规范系统。要想破除当前《能源法》的立法困境,必须大胆开创领域立法新模式,不仅是破解当前困局的路径,也许还会被载入史册。

 

二、《能源法》的制度结构

(一)借力能源革命 把握制度之维

与会者认为,《能源法》“三起三落”已是事实,无论从定位角度,还是具体的法理或技术,都已经不能从根本上解决《能源法》立法所面临的问题。只有继续沿着政党政治所开拓出的制度轨道,才能保证《能源法》的生命力,将本轮《能源法》修订工作推动到底。

能源生产革命,能源消费革命,能源技术革命,能源体制革命和能源合作革命共同的目标都在于保证能源的供给,从安全供给、多元供给,经效率供给落实到清洁供给、低碳供给,多元供给是其他供给的前提,而多元供给必须要构建起多元的能源资本市场,通过市场的建立打破当前能源领域的垄断,从而解放市场。多元资本结构是能源市场结构的基础,所以市场经济条件下能源革命的核心应当是能源资本革命,能源生产、消费、技术、体制、合作革命皆依托于资本革命,只有实现能源资本革命才能真正实现能源制度革命,同步实现包括产权、劳动、技术、资本、环境容量交易和其他制度要素的法律革命。

市场本身带有很强的制度属性,权力在其中发挥着重要的作用,权力划定市场的边界,决定市场的竞争力和自由度,权力与市场的空间由法律或者规则确定,然而法律的规定却是由执政党的经济价值观念决定的。因此一国的市场竞争自由度归根结底取决于政党政治,政党政治决定着产权的边界、竞争和垄断的边界。而随着全球化趋势的发展,一国产权与主权日益相互捆绑到一起,两者的相互依赖,地缘政治走向地缘经济促使能源革命得以兴起。

作为能源革命的载体的能源市场需要借力政党政治来加以推进,事实上我国一直以来都是依靠党的文件来推进我国的市场化改革,依靠政党政治的决断来突进我国的法律制度,突破行政垄断,推进社会变革。将来随着中央9号文件吹响能源革命的号角,我国依然要借力于政党政治,依赖政党政治的力量来促进宪法和基本法的变革,以公法来保护产权,打破行政垄断,提升产权效率。产权的多元化与政治的多元化互为表里,两者携手前进,通过释放政党政治的制度红利,我国方能破除《能源法》的制度羁绊,推动《能源法》继续前进。

(二)立足生态文明建设 实现战略相对接

与会者提出,党中央提出的生态文明建设已经将环境问题提升到意识形态文明建设的高度,能源立法是生态文明建设战略的重要内容,是国家战略发展的重要组成部分。具体而言,生态文明建设可以阐释为能源战略,资源战略,生态战略,海洋战略和污染控制战略五大战略。这五大战略相互连接,其中良好的生态是资源供给的前提,也是实施其他战略的保证。而能源战略的基本要求是提高能源利用效率,保证能源长期有效供给,保障能源安全以及提升能源政策的稳定性,《能源法》应当保证这些基本要求的实现,与能源战略紧密结合。首先《能源法》将来应当适应国际形势,注意实现立法的绿色化,在立法中明确碳交易等具体的权利义务关系;其次应当注意《能源法》与外部的关系,外部关系是指与其他法律的关系,环境问题毕竟是一个系统性的问题,解决的关键是要保证衔接、避免冲突、避免重叠、避免空缺,关键是解决空缺问题;再次从内部性来看,结构上讲,《能源法》是应类似于行政法的总分则结构形式,总则明确权利义务关系,包括法律名称、立法目的、适用范围,进一步再是分则,通过罚则保证体系的完整性,在分则里做出禁止性规定,权力性规定等严谨结构,梯级展开。我们的法律必须要注意这些,最后在程序上,也要把我牵头起草主体,如何、何时、怎样进入全国人大常委会的立法计划等细节问题。

(三)完善低碳法律制度 推进能源低碳转型

与会者认为,绿色低碳发展是能源领域未来的发展趋势,也应当成为《能源法》的重要内容。无论是能源安全供给,生态环境保护,还是能源政治博弈都呼唤着能源向低碳转型发展,但目前《能源法(征求意见稿)》对于能源低碳发展前瞻性不足,能源的低碳发展并未被规定在立法目的之中,也未予以专章规定,缺乏对于能源低碳发展足够的重视。实际上,能源的低碳发展需要能源法律制度的推动,在当前的能源形势之下要实现能源的低碳发展就必须实现能源法律制度的转型。党中央已经指出要在中国推进能源生产革命,能源消费革命,能源技术革命,能源体制革命和能源国际合作的“四个革命、一个合作”,《十三五规划》中也对于能源革命给予了充分的重视,借助能源革命东风,整个能源领域已进入深化改革时期,基于能源低碳发展对于能源安全,生态保护和政治博弈的重要作用,也决定着正在进行的《能源法》立法工作应当助推能源低碳发展。具体而言,《能源法》中应当加入“能源低碳发展”的相应内容,包括技术促进条款,财政资金激励条款,能源市场规制条款,能源合作促进条款和能源绩效管理条款,运用多种法规政策工具促进能源低碳发展,为经济增长和可持续发展奠定基础。

 

三、《能源法》的制度设计

(一)明确能源基本法定位 指导能源单行法修改完善

与会者指出,应当明确《能源法》在整个能源法律体系中的基本法地位,《能源法》与《煤炭法》、《原子能法》、《可再生能源法》等能源单行法应当是基本法律与单行法律的关系,《能源法》所规定的法律制度应当是能源单行法规定法律制度的基础,尽管我国目前是先有单行法后有基本法,但是单行法应符合基本法的基本精神、不与基本法相违背。将来在《能源法》出台后,应当根据《能源法》的基本规定,对单行法的相关内容进行修改。

(二)推进能源市场建设 维护能源产权

与会者提出,产权安排是其他能源市场制度的基础,对于产权规定的缺失使得《能源法(征求意见稿)》对能源市场化的推动作用不足。《能源法(征求意见稿)》应当增加能源产权的相关内容,维护各方主体的能源产权,包括资源产权、投资产权和技术产权,也包括企业所拥有的基础设施产权。通过各项产权法律制度,保障能源产权稳定,对于产权受损主体的利益进行必要的补偿,强化产权登记,明确产权责任,从而促进能源市场建设走向深入。

(三)加强能源安全保障 强化能源安全保障制度

与会者认为,《能源法(征求意见稿)》应当进一步强化能源安全保障的相关内容,进一步完善我国的能源安全保障制度。能源安全涉及到能源战略与规划、开发加工与转换等能源相关的各个领域,当前应当注意对于关键性的能源安全保障制度的建设,例如管网运行安全保障、战略物资储备制度等。从具体制度设计思路上来看,首先,应当在立法目的方面强调能源安全在能源发展中的先决性地位;其次,应当重视多样能源结构储备在保障能源安全方面的作用,通过法律规则保障多样能源发展;第三,应在能源安全保障中明确政府责任,以政府监管保障能源安全;最后,应当注意通过生产、供应、使用、储备和环境保护等多方面的手段保障能源安全。此外,《能源法(征求意见稿)》还应增加外商能源投资安全审查制度,对外商投资的能源项目的安全性进行审查,以对安全保障制度加以补充。

(四)立法支持能源互联网 以法制保障能源发展前沿

与会者主张,能源互联网是能源智能化、绿色化和市场化发展建设的重点,代表着世界能源发展的前沿趋势,也是能源领域未来发展的重要方向。能源互联网的发展需要能源立法的相关支持,但《能源法(征求意见稿)》中没有对于能源互联网进行支持和规制的相关内容,应当增加相关条款,通过法律制度对于能源互联网的发展加以保障。

(五)完善能源普遍服务规则 厘清各方权利义务

与会者提出,能源普遍服务应当属于国家义务,由能源企业具体履行或者代为承担。《能源法(征求意见稿)》应当建立足额补偿机制,防止增加交叉补贴,同时应当对提供能源服务的效率进行监管,保证补偿的有效性。具体而言,《能源法(征求意见稿)》第五十八条应当明确承担普遍服务义务的履行责任以及政府的监管与补偿责任,并将中断能源供应改为拒绝履行普遍服务义务。为了进一步落实普遍服务要求,还应当注意加强对少数民族、边远和贫困地区能源服务的支持,也包括对海岛地区的支持,发展微电网、包括海洋能在内的可再生能源等。

(六)细化可再生能源制度 促进可再生能源发展

与会者指出,《能源法(征求意见稿)》新形成了诸多可再生能源领域的法律制度,包括可再生能源消纳保障制度、可再生能源配额制度、可再生能源发电优先上网和依据规划的发电保障性收购制度,将可再生能源制度上升到了法制层面。但是同时,可再生能源法律制度依然需要进一步细化,为可再生能源领域提供法律基础,以促进可再生能源的发展。一方面,应当通过投融资创新促进可再生能源的发展,打造高质量的增长工具是可再生能源吸引投资的关键,PPP模式可以成为行之有效的一类模式;另一方面,政府工程采购也可以成为可再生能源获得投资以进一步发展的突破口。

(七)增加节能能效规则 丰富能效法律制度内容

与会者提出,《能源法(征求意见稿)》对于节能和能效问题作了一定的规定,但是相关规则依然不足以支撑节能与能效产业的发展,需要进一步丰富现有能效法律制度的内容。一方面,立法目的中包含了推进能效管理,为能效法律制度奠定了基调;但另一方面,目前关于能效的规定主要体现在农村能源、开发与加工转换、供应使用,但在能源战略与规划、能源市场、能源安全、科学进步、国际合作等方面,都没有规定,需要合同能源管理、节能自愿协议、用能权交易等法律制度的规定。而关于具体的制度规则,欧盟的经验可以借鉴,发力点应当主要放在建筑节能改造和节能政府采购两个方面。

 

四、《能源法》与相关法的法律协调

(一)协调能源法与相关法 突出能源法核心内容

与会者认为,《能源法》在提取能源单行法具有共性的内容形成原则性规定的同时,也吸收了《环境保护法》、《土地管理法》和《安全生产法》等相关法律的内容。将来《能源法》应当注意与相关法的协调,理顺与相关法的关系,但同时应注意不宜过分吸收相关法内容造成内容混杂,而应当突出相关法与能源法律制度交叉的核心内容。例如可以增加“社会生态环境”章节,将与能源法关系比较密切的排放权交易、环保督察、环境风险评估等内容入其中。

(二)厘清能源法与自然资源法调整范围 平顺能源开发生产关系

与会者指出,《能源法(征求意见稿)》与自然法律的关系目前尚未捋顺,特别是在既为化石能源又属自然资源产品的开发生产方面存在规制范围的冲突、重合与空白问题。将来应当加以明确,确定《能源法》与自然资源法各自的调整范围,并解决潜在法律冲突。

(三)衔接能源法与行业管理法 协调解决法律问题

与会者提出,《能源法(征求意见稿)》存在与电力、油气运输和可再生能源等行业管理法的交叉部分,因此《能源法》应当注意与各行业管理法的协调和衔接问题。例如在输送安全方面,特别是油气输送的设施安全方面,应当注意与行业安全管理规范的相互衔接,解决可能出现的相关法律问题。


2020年05月13日

关于举办第五届全国“绿能杯” 高校法学研究生暑期调研竞赛的通知(附报名表)

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